우리나라의 농지보전 제도는 지금까지 농업진흥지역 제도를 통한 농지의 양적 확보로 비농업적 농지수요에 대응해 온 것이 특징이다. 하지만, 효과 적인 농지보전을 위해서는 농지의 양적(Quantity) 확보뿐만 아니라 적절한 이용과 지력의 유지증진이라는 농지의 질적(Quality) 측면도 고려되어야 하는데 아직까지는 그렇지 못한 실정이다. 우리나라의 농지보전 정책은 농 지전용의 규제라는 수단을 통하여 농지의 비농업적 공급을 억제하는 방식 으로 대응하여 왔다.
2.1. 농지보전·관리 제도의 변천과정
1960년대 경제발전에 따른 도시화·산업화의 진전으로 농지전용 증대, 도 시근교 농지의 스프롤화(sprawling), 농업생산환경의 악화 문제가 발생하면 서 당시 농림부는 농지의 감소방지 대책을 마련하기 시작하여 1965년에 농경지이용증진법안을 검토하였으며, 이렇게 검토한 결과로 1968년에 국 회에 제출한 농지법안에는 ‘농지의 타목적 사용제한’(제25조)이 규정되기 에 이르렀다. 그리고 1969년 농림부 훈령 ‘농지전용 및 유휴농지처리요령’
을 제정하였고, 농지의 타목적 전용을 최대한 억제하고, 농지의 유휴화 방 지를 강화하기 위해서 1971년 ‘농경지보호를 위한 시책요강’을 제정하였 다. 1972년 실질적 농지보전을 위한 법률적 기반이라 할 수 있는 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률(이하 농지보전법)」이 제정되었다.
하지만, ‘농지보전법’에도 불구하고 우량농지의 감소가 지속되자 1975년 농지보전법을 전면 개정하면서 ‘절대농지’ 지정을 법정화하였고, 절대농지 전용 시 국무회의 심의제를 도입하였다. 그리고 농지전용에 대한 ‘농지조 성비’를 부과하는 제도를 도입하였다. 이는 1981년 농지조성비로 ‘농지기 금’을 설치하여 대체농지 조성에 투입되었다.
1980년대 후반부터 종전의 필지별 보전방식(절대농지와 상대농지를 지 정하여 운용)으로는 우량농지보전에 한계가 있다는 논의가 확산되면서 1990년 「농어촌발전특별조치법」제정·공포로 ‘농업진흥지역 지정·운용’
제도가 도입(권역별 농지보전·관리 방식 도입)되었다. 그리고 1991년 11월 농어촌발전특별조치법 일부를 개정하여 농지를 타목적으로 전용하는 경 우에 전용 면적에 대하여 일정한 부담금을 부과하는 농지전용부담금 제도 를 신설하였다.
최근 2008년 농지법 시행령 개정을 통해 농업진흥지역 대체지정제도를 폐지하고, 농업진흥지역에 설치할 수 있는 농수산물가공 처리시설 부지의 면적을 3천 ㎡에서 1만 ㎡로 확대하였다. 그리고 농림수산식품부는 지정 당시 지정요건에 맞지 않고 영농여건이 변화된 지역을 중심으로 최근 두 차례(2007년과 2008년) 제도를 보완·정비하면서 상당수 농업진흥구역과
구분 개요
2.2. 농지전용 허가 제도의 변천과정
한편 농지전용 허가 제도의 변화를 간략히 살펴보면, 농지전용 허가 제 도는 적정규모의 농지보전 차원에서 유지되다가 여건의 변화에 따라 많은 수정과 보완이 있었다. 1972년 제정된 농지보전법에 의하여 1980년까지는 농지전용을 원칙적으로 불허하고 사회간접자본, 공공시설 등 불가피한 경 우에 한하여 전용을 허용하였다. 1989년 농어촌발전종합대책 수립 이후 농 지전용 규제 완화를 지속적으로 추진하였다.2 1990년 제정된 「농어촌발전 특별조치법」에 의해 신고전용 제도의 도입 등 제도적인 보완조치와 함께 농지보전법 시행령이 개정되면서 절대농지 200평 미만, 상대농지 450평 미만의 전용 권한을 최초로 시장·군수에게 위임하였다.3
1990년 이후 지속적으로 지방자치단체에 농지전용허가 권한 위임 확대 가 이루어져 왔다. 1991년 시·도지사의 상대농지(15→30 ha 미만)의 전용권 한을 위임 확대하고, 농공단지 전용권한을 시·도지사에게 위임하였다. 그 리고 1992년에는 버섯재배사, 유리온실 등 농작물 재배시설의 설치행위를 농지이용행위로 적용하여 전용허가 없이 설치 가능하게 되었다. 1994년에 는 농지전용허가 등 권한 위임을 추가 확대하였는 데, 농지편입허용기준, 농지전용조정심의회 구성·운영에 관한 제도 등을 규정한 농지전용업무처 리지침 제정을 위한 준칙을 폐지하여 시·군별, 시·도별로 자체 실정에 맞 게 농지를 관리하도록 하였다. 그 결과 토지의 공급과 이용이 쉬워졌으나, 농지의 타용도 전용이 급증하여 농지의 난개발이 발생하게 되었다.
1997년 무분별한 난개발문제가 제기되면서 「농지법」에서 농지전용제 한 강화 및 허가권한 위임 범위를 일시적으로 축소하였다. 하지만 1999년
2 농지보전법 시행령 개정을 통해 시·도지사의 절대농지(1ha→3ha 미만) 및 상대 농지(6→15ha 미만)의 전용권한을 위임 확대해 왔다.
3 지역적 특성이 강한 기초자치단체에게 국가사무적 성격이 강한 농지전용 허가 권한을 위임한 점은 기초자치단체에게 농지전용 허가 권한을 부여하지 않는 일본 등의 사례와 비교할 때, 우리나라 농지전용 관련 사무의 큰 변화로 인식 될 내용이다.
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