미국 연방정부는 1981년 연방 프로그램으로 농지가 불필요하게 전용되는 것을 최소화할 목적으로 농지보호정책법(Farmland Protection Policy Act)을 제정하였다. 1985년 농업법에서는 주로 침식 가능성이 높은 농지를 보호하 는 보전유보계획(Conservation Reserve Program, CRP)을 도입하였다. 1996 년 농업법에서는 농지보호계획(Farmland Protection Program)에 따라 농업 보전을 위한 지역권 취득을 위해 연방자금을 보조함으로써 농지를 보호하 고 있다.
미국의 주와 지방정부들은 연방정부보다 훨씬 앞서 각종 농지보호 정책 과 기법을 개발·운영하고 있다. 주와 지방정부의 농지보전 정책 수단은 매 우 다양하다. 대표적으로 세금유인으로 농업인을 지원함으로써 농지를 보 호하는 방식, 토지소유자들이 중요한 자원을 보호하기 위해 자발적으로 자 신들의 토지에 제한을 가하는 보전지역권(Conservation Easement)과 농업 인을 불법방해 소송으로부터 보호하는 영농권조례가 가장 보편적이고 인 기가 있는 정책으로, 대부분의 주에서 채택하고 있다. 농업보전 지역권 취 득 프로그램은 32개 주에서, 농업구역은 16개 주에서, 개발권 이전은 24개 주에서 채택하고 있다.15 이중 농지세감면, 보전지역권취득, 농업구역설정 등이 주로 주정부의 정책수단이다.
농지를 보호하기 위한 정책으로, 미국은 규제정책과 유인에 기초를 두는 정책을 모두 사용하고 있다. 미국은 일반적으로 유인정책이 우세하지만, 이 두 가지 정책을 병행 사용하는 주와 지방정부가 많다. 농업보호지역이 규제 전략이라면, 농업세금감면정책은 유인정책에 해당하는 대표적인 농지 보호정책이다.
15 American farmland trust. (1997). saving american farmland: what works.
표 4-6. 미국 지역별 농지보전 프로그램 시행 현황
표 4-6. 미국 지역별 농지보전 프로그램 시행 현황
해 높은 잠재적 개발가치가 아닌 낮은 현재이용가치로 평가·과세함으로써 농지를 개발하지 않도록 하는 유인을 제공하는 것이다.
차등평가법은 지방 정부가 일반적으로 더 높은 시장 가치가 아닌 농업으 로써의 가치로 농지를 평가하도록 규정한다. 차등평가법은 주정부가 집행 하고 지방 정부가 실행한다. 대부분 비용은 지방 정부에서 충당한다. 차등 평가법은 재산세 체계에서의 불평등을 보완하는 데에 도움이 된다. 왜냐하 면 농지 소유주들은 주거용 토지 소유자들보다 더욱 적은 공공 서비스를 요구하지만 불공평하게 더욱 높은 세금이 부과되기도 한다. 차등평가법은 농장주들의 재산세가 그들의 토지에 대해 지방정부가 제공하는 서비스의 실제 비용과 일치하도록 하는 데에 도움이 된다. 미시건주를 제외한 모든 주에서 차등평가법을 시행하고 있다.
농업세금감면 프로그램은 농업인의 경제적 활력과 직결되므로 미국에서 널리 이용된다. 특히, 일부 세금감면 프로그램은 우량농지의 전용 압력을 완화시키고 있다. 1960-1970년대에 많은 주와 지방정부들이 가족농을 지 원하고, 농지와 열린 공간을 보호하기 위하여 농업세금감면 프로그램을 채 택하였다. 지금은 모든 주에서 최소한 하나 이상의 농업세금감면 프로그램 을 운영하고 있을 정도로 인기가 있다. 이는 사유재산을 중시하는 미국의 풍토에 유인정책이 보다 적합하기 때문일 것이다.
농업세금감면 프로그램에서 가장 중요하고 보편적인 것은 차등평가 프로 그램이다. 이는 농지를 주택개발 부지와 같이 시장가치를 기준으로 평가하 기 보다는 그 농지에서 기대되는 농업적 이용가치에 근거하여 평가, 과세 함으로써 농업인들에게 세금감면을 하는 제도다. 일부 주에서는 세액공제 프로그램을 운영하는 데, 농업인들에게 지방재산세를 상쇄할 수 있도록 주 소득세 공제 또는 교육세 공제를 허용하기도 한다. 그리고 또 다른 주에서 는 하수도와 경찰보호와 같은 서비스를 위한 특별세금을 농지에 부과하는 것을 제외하기도 한다.
농업세금감면 프로그램은 아이오와에서 1939년 재산세 감면을 허용한 것 이 최초이다. 그러나, 가장 보편적인 차등평가법은 메릴랜드에서 1956년에 최초로 제정하였다. 세액공제 프로그램은 미시간에서 1974년에 처음으로
도입하였다. 특히 차등평가법은 농입인들에게 폭넓은 지지를 받고 있는 바, 펜실베니아에서는 420만 에이커의 농지가, 캘리포니아에서는 관할 농 지의 절반이 넘는 1,600만 에이커의 농지가 차등평가의 혜택을 받고 있다.
차등평가 프로그램에는 특혜평가, 과세유예와 제한협정이라는 세 가지 종 류가 있다. 특혜평가는 농지를 전용한 경우, 벌칙을 부과하지 않는 제한이 가장 적은 차등평가방식이다. 농지를 장기간 농업용으로 유지하게 하는 장 치가 없지만, 일리노이, 인디애나, 캔사스 등 19개 주가 특혜평가방식을 채 택하고 있다. 과세유예는 농지가 농업용으로 남아 있는 한, 특혜평가를 받 지만, 전용하거나 개발용으로 판매할 때 농지소유자가 농지전용세 또는 반 환벌금을 내는 방식이다. 메릴랜드, 워싱턴, 텍사스 등 29개 주가 과세유예 방식을 채택하고 있다. 과세유예를 받기 위한 자격을 갖추기 위해서는 일 정기간 동안 농지를 타목적으로 전용하지 못하는 협정을 맺는 방식이 제한 협정방식이다. 캘리포니아, 조지아, 펜실베니아 등에서 제한협정 방식을 운 영하고 있다.
미시간, 위스콘신 등은 세액공제 프로그램으로 지방재산세의 일부에 대해 주소득세를 공제하고 있다. 미시간주 세액공제는 농업인과 지방정부 간의 농지전용을 제한하는 10년간 제한협정에 근거한다. 위스콘신주 세액공제 는 농업보호지역에 농지를 보유하고 있거나, 농업인들이 지방정부와 개별 적인 개발제한협정을 체결한 경우에 주소득세액공제를 받을 수 있다.
3.2. 농업보전지역권취득(PACE)
농업보전지역권(Purchase of agricultural conservation easements, PACE) 이란 보전기관과 토지소유자 사이의 자발적인 계약을 통해 농지의 이용을 보전 목표와 합치되는 활동만 허용하는 것을 말한다. 농업목적으로만 토지 이용을 제한하는 보전지역권도 취득하거나 증여받을 수 있다. 이러한 농업 보전지역권을 취득하여 농지를 보호하기 위한 프로그램은 미국의 농지보 호전략 중 가장 최근에 개발된 전략이지만, 자발적이고 규제조치가 아니라
는 이유로 점점 인기를 얻어가고 있는 농지보호 전략이 되고 있다.
농업보전지역권의 취득(PACE)은 토지소유자에게 소유토지를 농업용으로 계속 이용하도록 하는 대가를 지불하는 프로그램이다. 농업보전지역권 취 득은 많은 지역에서는 개발권 취득(PDR)이라고도 알려져 있다. 이는 토지 소유자들이 정부기관 또는 민간보전 조직에 농업보전지역권을 판매하고, 정부기관이나 민간조직은 토지소유자들에게 당해 토지의 농업적 이용가치 와 일반적으로 주거 또는 상업적 개발가치인 최적·최고 이용가치와의 차액 을 지역권의 대가로 지불한다.
법적인 계약은 토지에 수반되는 보전지역권을 설정함으로써 토지의 모든 미래 소유자들에게도 개발을 금지하거나 미래 농업의 활력에 부정적 영향 을 미치는 방법으로 토지를 이용하는 것을 금지하는 의무를 부과한다. 보 전지역권의 판매 후에도 토지소유자들은 소유권은 물론 영농권, 상속 또는 기타 권리이전권을 보유한다. 보전지역권을 취득하는 기관이나 조직은 당 해 토지에 건축할 수 있는 권리를 취득하는 것은 아니며, 그 토지의 개발 을 방지할 수 있는 권리와 책임을 가지게 되는 것이다.
보전지역권 취득 프로그램은 토지소유자들에게 비농업 목적으로의 개발 을 영원히 제한하는 대가로 보상을 한다. 보전지역권 취득 프로그램은 농 지보호에 기여하는 네 가지 주요 기능을 수행한다. 첫째, 농업의 가능성을 배제하는 비농업 목적의 개발을 방지한다. 둘째, 농지에서 개발의 잠재력 을 제거하는 것은 일반적으로 토지의 미래 시장가치를 감소시킨다. 이는 농장의 대물림을 촉진하고, 농장을 농업목적으로 취득하고자 하는 신규 농 업인이나 다른 농업인들의 농지취득을 용이하게 한다. 셋째, 토지소유자들 에게 개별 농업경영의 경제적 활력을 제고시키고, 토지의 가족보유를 영속 화하는 것을 돕는 유동자본을 제공한다. 넷째, 농지소유자와 농지보호의 비용을 분담하도록 하는 방법을 공동체에 제공한다. 하지만, 보전지역권의 취득은 다음과 같은 단점이 있다. 첫째, 너무 비용이 많이 들고, 둘째, 개발 압력을 충분히 제거할 수 없고, 셋째, 지역권을 취득하는 데 시간이 많이 걸리고, 넷째, 지역권이 농지가 적극적으로 경작되도록 할 수 없기 때문에, 농지를 농지로써 남아있게 보장하지는 못한다는 것이다.
뉴욕주 서포크군이 1974년에 농지보호전략으로 보전지역권을 처음으로 취득하였고, 서포크군의 뒤를 따라 메릴랜드주, 매사추세츠주가 1977년에, 코네티컷이 1978년, 뉴햄프셔가 1979년에 보전지역권 취득 프로그램을 도 입하였다. 보전지역권 취득 프로그램은 지난 35년 동안 괄목할 만한 성과 를 올렸다. 그리고 현재 보전지역권 취득 프로그램은 농지를 보전한 유일
뉴욕주 서포크군이 1974년에 농지보호전략으로 보전지역권을 처음으로 취득하였고, 서포크군의 뒤를 따라 메릴랜드주, 매사추세츠주가 1977년에, 코네티컷이 1978년, 뉴햄프셔가 1979년에 보전지역권 취득 프로그램을 도 입하였다. 보전지역권 취득 프로그램은 지난 35년 동안 괄목할 만한 성과 를 올렸다. 그리고 현재 보전지역권 취득 프로그램은 농지를 보전한 유일