2.1. 절대적 면적 유지
농지는 식량생산을 통한 식량안보라는 주된 기능 이외에도 다양한 부가 적 편익(환경보전, 경관제공, 농촌활력 제고 기능 등)을 제공하고 있다. 때 문에 국가적으로 적정수준의 총량을 유지하여야 한다. 하지만, 우리나라의 경우 지난 40년간 전체 경지면적의 25.4%가 사라졌고(연간 0.7%씩 감소), 최근에 감소 속도는 더욱 빨라져 최근 10년간 농지면적 연간 감소율은 1.0%에 이르고 있다. 이러한 농지면적 감소 속도는 같은 OECD 국가 중에 서도 이탈리아를 제외하고는 가장 빠르게 농지면적이 감소하고 있는 상황 이다.
2008년 이후 식량위기에 대한 국내 식량자급기반 강화에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 이에 정부에서도 새로이 식량자급률 목표치를 설 정하였지만, 이러한 목표치 달성을 뒷받침할 수 있는 새로운 농지확보 방 안이 마련되어 있지 못한 실정이다. 「농어업·농어촌 및 식품산업기본법」
(제32조)에서는 “국가와 지방자치단체는 농지가 적절한 규모로 유지될 수 있도록 농지의 보전에 필요한 정책을 세우고 시행하여야 한다”라고 명시 하고 있다. 하지만, 실제로 농지법이나 정책당국(농림수산식품부) 차원에서 보전하는 농지규모를 어느 수준으로 해야 적정한지, 국민의 식량안보 차원 에서 최소한 필요로 하는 농지규모가 어느 정도이어야 하는지에 대한 개념 이 정립되어 있지 못한 실정이다. 일본의 경우 정부 차원에서 농용지 보전 목표 면적 설정만이 아니라 도도부현(광역자치단체) 차원에서도 농용지 보 전목표 면적이 설정되어 있다.
따라서 농지관리가 효율적으로 이루어지기 위해서는 적정규모의 농지보 전 등 가장 기본적인 원칙이 명확히 서야 한다. 특히, 농지의 보전 목표면 적 개념이 명확히 정립되어 각 지방자치단체가 중장기적으로 안정적 농지 관리 방안을 마련할 수 있도록 할 필요가 있다.
2.2. 생산기반정비와 연계된 적절한 보전 관리
앞서 언급한 식량자급률 목표치를 달성하기 위해서는 농업진흥지역 안의 농지뿐만 아니라 진흥지역 밖의 농지, 즉 관리지역 내 생산관리에 속하는 농지들도 보전해야 될 농지로 확보하여야 한다. 지금까지, 논 농업(벼농사) 위주의 우량농지 개념이 오랫동안 뿌리내려 농업생산기반정비가 농지의 전반적 이용과 제대로 연계되지 않았다. 다시 말해, 농지의 보전과 농지의 개량이 잘 조화되지 못하고 있어 농지가 유휴화되거나 생산기반정비 투자 의 효율성이 저하되는 문제가 발생하였다.
최근 10년간 전체 농지면적 감소 중 논면적이 94.8%를 차지하듯이 농지 유형별로 적절한 총량 관리 개념도 필요하다. 현재의 농지문제는 쌀 공급 과잉에 따른 문제, 즉 농지이용 배분상의 불균형 문제이기 때문에 생산기 반정비사업 등을 통한 지역특성에 따른 양호한 영농 조건을 갖춘 농지 확 보를 추진하여야 한다.
그리고 외국에서는 적정 규모의 농용지 보전을 위하여 농지전용제한, 유 휴농지 해소, 생산기반정비 등 종합적인 대책을 연계시켜 운용하고 있다.
하지만 우리나라에서는 농지전용 제한, 유휴농지 해소, 생산기반정비 등이 상호 연계되지 못하고 있다. 예컨대 농지법상 제시되어 있는 지방자치단체 차원의 농지이용계획과 농업생산기반정비계획, 농지이용증진사업 등이 연 계되지 못하고 있다.
따라서 시·군 등 지자체가 중심이 되어 지역특성을 고려한 농지 총량 보 전 계획을 수립하고, 생산기반 정비 관련 투자의 우선 순위를 결정하는 체 계를 구축할 필요가 있다. 즉, 시·군·구 차원에서 ‘농어업·농어촌 및 식품 산업발전계획’, ‘농지이용계획’ 등을 전제로 ‘생산기반정비기본계획’을 수 립하고, ‘계획없는 투·융자는 없다’는 원칙을 정립할 필요가 있다.
2.3. 합리적 규제체계 마련 및 우량농지보전
현재, 용도지역 지정과 같은 규제 중심의 농지보전 제도로는 문제를 해
결할 수 없어 한계에 봉착하고 있다. 국토관리 제도는 비도시용지의 계획 적·집단적 개발을 지향하지만, 농지의 난개발 및 전용을 차단하기에는 실 질적으로 불가능하다. 왜냐하면, 농지의 총량 관리 개념이 부재한 상황에 서 법 규정에 해당되는 기본 요건만 갖추면 농지전용 허가 절차 시 불허하 기 곤란한 실정이다. 2020년 새로운 식량자급률 목표치를 달성하기 위해 필요한 농지면적(사료작물, 축산물, 밀, 보리 제외18)은 약 140ha로 추정되 었다. 하지만, 현재 농지보전제도의 핵심인 농업진흥지역 지정 제도의 경 우 제도의 설계 자체가 개발압력에 효과적으로 대응할 수 없다. 그리고, 대 다수 농업인들조차 본인의 농지가 농업진흥지역에 포함되는 것을 반대하 기 때문에 71만 ha에 불과한 농업진흥지역 면적을 확대하기는 현실적으로 어려움이 많다.
또한, 현재의 농지관리 제도는 총량적 목표없이 농업진흥지역만 지정해 놓은 소극적 농지보전 관리 방식이기 때문에 지역적 차별성을 반영하기 어 렵다. 이는 앞서 Granger 인과관계 분석에서도 나타났듯이 토지이용규제 완화는 전국에 걸쳐 일시에 적용하는 것보다 필요한 지역에 국한하여 실시 하는 것이 효율적일 수 있다는 것이다. 또한, 토지이용규제 완화의 정책목 표를 토지이용의 효율성 측면으로 조정하는 것이 바람직하다. 즉, 전국적 인 농지규제 관리보다는 입지특성을 고려하여 지역별로 차이를 인정하는 농지관리가 필요하다는 것이다. 따라서 지역별 입지특성을 고려한 효율적 농지관리가 이루어지기 위해서는 국가차원의 농지보전 총량을 제시하고, 각 시·군에서는 농지의 총량적 관리 개념을 가지고 지역별 특성에 입각한 효율적 토지자원 배분이 이루어지도록 하는 것이 바람직하다.
2.4. 농업인 소득 생활 향상
농업소득에 비해 상대적으로 높은 수준의 농지가격으로 향후 자작지 경영
18 밀, 보리는 쌀의 후작으로 필요농지면적에서 제외하였다.