4.1. 연구추진 체계
농업진흥지역으로 대변되는 우량농지보전 제도가 직면하고 있는 대내·
외 여건변화를 분석하고, 주요 현황과 핵심과제를 도출한다. 이를 바탕으 로 농지보전 체계, 즉 새로운 농지 총량 관리 도입 방안을 제시한다. 이 과 정에서 외국의 사례 및 정책 프로그램을 벤치마킹하고자 한다.
그림 1-1. 연구 추진체계
농지변동분석 및 수요 전망
농지 총량 관리 도입 필요성
검토
농지총량 관리 도입 가능성
검토
해외사례 벤치마킹
세부 추진과제
1. 농지 총량 관리 개념정립 2. 제도 도입 가능성 검토 3. 지역분류에 기초한 보전
가능 농지 규모 추정 4. 정책 프로그램 검토 5. 재정(세제) 지원 방안 6. 국가/지자체 역할 분담
4.2. 연구방법
이 연구를 위하여 먼저 이론적 검토를 위한 문헌조사와 해외 사례조사를 실시하였다. 그리고 농지보전 제도가 직면하고 있는 대내외 여건변화를 분 석하고, 주요 핵심과제를 도출한다. 이를 바탕으로 농지 총량 관리 제도의 도입 필요성을 검토하였다.
이 과정에서 전문적인 견해를 요구하는 사항에 대해서는 자문위원에 원
고위탁 등의 형식을 통하여 상시적으로 정보를 확보하여 외국의 농지보전 제도 및 정책 프로그램을 벤치마킹하였다. 외국의 사례연구 대상은 일본의 농업진흥지역 운용 및 농지면적 확보 목표달성을 위한 사례, 스위스 경종 작물재배면적(Friuchtfolgeflächen)의 총량적 유지 사례, 미국의 농지보전 제도, 그 중에서 캘리포니아주의 윌리엄슨법(농지보호법) 사례 등이다.
그리고 합리적인 토지이용과 보전을 유도하기 위해서 도시화 압력을 강 하게 받는 지역과 순수 농촌지역 성격의 지역인지를 분석하여 국토 전반의 총량적 농지보전 가능 규모를 추계하였다. 분석방법은 인자분석(Factor analysis)을 통해 도시성을 나타내는 지표와 농업성을 나타내는 지표를 기 초로 지역별 도시성과 농업성을 분류하였다.
1. 농지 증감 및 전용 현황
먼저, 우리나라의 농지면적 증감 현황이 다른 나라와 비교해 볼 때 어느 정도의 수준인가를 살펴볼 필요가 있다. 이것은 왜 농지를 보전해야 하는 가에 대한 이유를 밝히는 데 주요한 근거가 될 수 있다. 이를 위해 구체적 으로 지목별 농지면적 증감현황 및 요인들을 살펴보고, 농지전용의 실태에 대하여 검토한다. 구체적으로, 진흥지역 안팎별·시도별 동향과 특징을 살 펴보고, 이를 통하여 현행 농지 전용제도가 가지는 문제점을 제시한다.
1.1. 농지면적 증감현황
우리나라 총농지 면적은 1968년을 정점으로 계속 감소하고 있다.
1970~2010년 사이 전체 농지면적은 25.4%가 감소하였고, 그 중에서 논은 22.7%, 밭도 비슷한 28.7%가 줄어들었다. 반면, 최근 10여년간(2000~2010 년)을 살펴보면 농지면적은 약 9.2% 감소하였는 데, 감소한 농지면적 17.4 만 ha 중 94.8%(16.5만 ha)가 논면적이고, 밭 감소면적은 0.9ha에 불과한 실정이다.
시기별로 살펴보면, 1970년대부터 1990년까지 전체 농지면적은 8%가 감소하였지만, 논면적은 동기간 5.7%가 증가하고 밭이 25.5%가 감소하였
구분 1970/2010 1970/1990 1990/2010 2000/2010 계(ha) △25.4% △8.2% △18.7% △9.2%
논(ha) △22.7% 5.7% △26.8% △14.4%
밭(ha) △28.7% △25.5% △4.2% △1.2%
202.5
225.6 229.8 224.0 219.6 214.4 210.9 198.5
188.9 182.4171.5 120.6 128.6 127.3 127.7 130.7 132.5 134.5
120.6 114.9 110.5 98.4 81.8 97 102.5 96.3 88.9 81.9 76.4 77.9 74.0 71.9 73.1
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
계(만ha) 논(만ha) 밭(만ha)
0
농지의 증가요인은 개간·간척 등 농지조성이 있으며, 감소요인은 전용·
유휴·유실 등이 있다. 전체적으로 농지조성은 감소하고 있는데 반해, 전용·
유휴화 등에 의한 감소는 대폭 확대되고 있다. (그림 2-4)에서 보듯이 고도 경제성장 단계에서 농지가 도시·공업용으로 공급된 것이 농지면적 감소의 주된 요인이지만 농업내부에서 유휴화 등으로 사라진 농지도 무시할 수 없 다.
1975년 이후 2010년까지 농지의 증감내역을 보면, 개간·간척에 의해 증 가한 면적이 28만 ha, 전용과 유휴화 등에 의해 감소한 면적이 80.5만 ha로 순감소가 52.5만 ha에 달한다. 전체 감소면적 중에서 도시·공업용으로의 전용면적은 46.0만 ha이나 유휴·유실·기타 등에 의해 감소면적도 34.5만 ha로써 농지유휴화로 인한 면적 감소도 큰 비중을 차지하고 있다.
그림 2-4. 농지면적 증감 현황(1975～2010년)
자료: 경지면적 통계, 통계청
<1975~1990> <1991~2000>
그림 2-5. 지목별 농지면적 증감 현황(단위: ha)
1.2. 농지전용 현황
농지의 전용면적은 그 동안 전용규제의 강약에 따라 다소 변동하는 추세 를 보여왔지만 전체적으로 증가추세라 말할 수 있다.
그림 2-6. 진흥지역 안팎별 농지전용 현황
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000
'89년 '91년 '93년 '95년 '97년 '99년 '01년 '03년 '05년 '07년 ‘09년
합 계 농업진흥지역안 농업진흥지역밖
단위:ha
자료: 연도별 농지전용통계 자료집, 한국농어촌공사
표 2-2. 최근 5개년 농지전용 현황
구 분 2006 2007 2008 2009 2010 면 적 (ha) 16,215 24,666 18,215 22,680 18,732 논밭 ▪ 논 8,159 14,380 9,977 12,867 9,843
▪ 밭 8,056 10,286 8,238 9,813 8,889 전용방식 허가(협의) 14,741 23,818 17,665 22,213 18,320
▪신고 1,474 848 550 467 412
용도지역 진흥지역안 2,904 5,125 3,190 4,004 2,429 진흥지역밖 13,311 19,541 15,024 18,676 16,303
용도
공공시설 5,593 11,961 8,369 9,427 7,603 주거시설 3,517 3,949 2,424 2,632 4,378 광 공업시설 1,334 2,249 2,490 5,370 2,766 농어업시설 2,442 1,570 893 849 768 기타 3,329 4,937 4,039 4,402 3,217 자료: 연도별 농지전용통계 자료집, 한국농어촌공사
(표 2-2)의 최근 5년간의 농지전용 면적 및 건수를 살펴보면 매년 1.5만 ha 이상의 농지가 전용되는 것을 알 수 있다. 전용방식별 면적으로는 허가 (협의)에 의한 용도전용이 신고전용에 비해 압도적으로 많다. 뒤에서 자세 하게 다루겠지만, 전용건수 기준으로 약 98%가 기초자치단체 위주로 이루 어지고 있다. 이는 국가 허가의 경우 대부분 공공시설용 농지전용이지만, 기초자치단체의 경우는 기타 시설용 농지전용이 대부분인 점을 고려하면, 농지전용 관련 지방 이양 범위 확대는 농지의 난개발을 초래할 우려가 있 음을 알 수 있다. 일본의 경우 농지전용 업무는 기본적으로 국가사무라는 인식이 강하여, 4ha 미만의 농지전용사무도 기초자치단체가 아니라 광역자 치단체가 담당하고 있다.
그리고, 공업·상업·주거 등 개발수요가 집중되는 수도권과 그 주변에 편 중되어 농지전용이 이루어지고 있다. 2005년 이후 전체 농지전용 면적의 26.8%가 경기도에서 이루어졌고, 다음으로 충남지역이 15.2%를 차지하고 있다. 공장입지의 경우 농지전용을 통한 개별입지(44.3%)를 선호하는 것을
보면 이를 잘 반영하고 있다(국토해양부 내부자료, 2009). 문제는 계획적·
집단적 개발을 지향하는 국토계획법 도입에도 불구하고 농지의 난개발 차 단은 실질적으로 불가능하다는 것이다.
표 2-3. 시도별 농지전용 현황
구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 소계 비율
서울 234 55 8 277 126 38 738 0.6
부산 463 268 830 372 628 78 2,639 2.3 대구 187 204 1,044 197 138 67 1,837 1.6 인천 193 197 180 294 284 361 1,509 1.3 광주 118 245 169 328 187 73 1,120 1.0
대전 408 97 74 141 59 38 817 0.7
울산 263 376 406 779 564 139 2,527 2.2 경기 5,213 4,426 5,868 4,651 4,682 6,259 31,099 26.8 강원 1,117 1,507 2,049 1,125 1,552 1,024 8,374 7.2 충북 922 1,324 1,793 1,927 1,846 1,529 9,341 8.0 충남 1,864 2,092 6,275 2,389 3,186 1,840 17,646 15.2 전북 1,050 1,380 1,040 1,761 1,630 939 7,800 6.7 전남 1,078 1,156 1,451 1,023 2,646 2,781 10,135 8.7 경북 1,230 1,394 1,368 846 2,643 1,663 9,144 7.9 경남 1,135 1,292 1,844 1,728 2,334 1,727 10,060 8.7 제주 184 202 267 377 175 176 1,381 1.2 계 15,659 16,215 24,666 18,215 22,680 18,732 116,167 100 자료: 연도별 농지전용통계 자료집, 한국농어촌공사
특히 우량농지의 보전·관리 방향에 대한 사회적 합의가 이루어지지 않은 상황에서 대규모 농지전용이 이루어지고 있다. 1990년 이후 연평균 3,400ha의 농지가 농업진흥지역에서 전용되었는 데, 이는 전체 농지전용 면적의 약 20%를 차지하는 비중이다.
그리고 최근(2004~2008년) 대규모 개발사업에 의한 농지전용의 63.9%가
농업진흥지역에서 이루어져 우량농지의 지속적인 감소를 막을 수 있는 대 책이 필요하다. 유휴 한계농지보다 우량농지가 쉽게 기업도시, 혁신도시, 농촌지역 개발 등의 목적으로 전용되는 등 법, 제도상의 한계를 체계적으 로 분석할 필요가 제기되고 있다.
표 2-4. 2004-2008년 대규모 개발사업 관련 농지 편입 현황
단위: ha, %
구분 총부지
(A)
농지 (B)
농업진흥
지역(C) (B/A) (C/A) (C/B) 행정복합도시 7,312 2,279 1,618 31.2 22.1 71.0 혁신도시 3,486 2,208 911 63.3 26.1 41.3 기업도시 5,243 3,070 2,306 58.6 44.0 75.1 대규모택지개발 7,872 3,733 1,965 47.4 25.0 52.6
산업단지 793 512 454 64.5 57.2 88.6
미군기지이전 941 906 868 96.3 92.3 95.8 합계 25,646 12,707 8,122 49.5 31.7 63.9 자료: 농지과 내부자료