우리나라 「농어업·농어촌 및 식품산업기본법」에서는 식량안보의 개념, 목표 달성을 위한 정책, 추진 체계 등에 관하여 언급하고 있으나 구체적이 며 체계적으로 명시되어 있지 않다. 「농어업 농어촌 및 식품산업기본법」
제33조(농지의 보전)에는 “농지보전 정책을 수립·시행할 때에 농업생산기 반이 정비되어 있거나 집단화되어 있는 우량농지가 우선적으로 보전될 수 있도록 하여야 한다.”라고 명시하고 있다. 현재 우리나라는 「농어업·농어
촌 및 식품산업기본법」에 식량안보의 개념, 목표 달성을 위한 정책 추진 체계 등에 관하여 언급하고 있으나 구체적이며 체계적으로 명시되어 있지 않다. 중장기적으로 체계적인 식량안보 정책을 시행하기 위한 법적 근거가 미약하다. 따라서 총량적 농지확보의 기준과 원칙을 분명하게 식량자급률 목표수준과 연계시킴으로써 농지와 관련된 기본법의 규정을 명확히 하고, 기타 농지관련 법률 및 제도의 개편에 따른 분명한 원칙과 방향을 제시할 필요가 있다.
현재 농지보전과 밀접한 관련이 있는 농지전용허가 권한이 지방에 이양 또는 기관위임되어 있으면서 국가 차원의 뚜렷한 농지 총량 확보·관리 목 표 개념이나 법제화된 규정이 없다는 것이 문제이다. 적정 규모의 농지보 전의 필요성을 주장만 할 것이 아니라 이에 대한 실천력을 담보할 수 있는 법제화 작업이 필요하다고 할 수 있다.
우리나라와 비슷한 식량자급 수준인 일본은 농지에 대해서는「식료, 농 업, 농촌기본법」제4조 및 제23조에 있어서 국내의 농업생산에 필요한 농 지의 확보 및 그 유효 이용을 도모하는 것으로 되어 있다. 또한「식료, 농 업, 농촌기본계획」에서는 주요 품목별 생산 수량 목표와 함께 이를 전제 로 했을 경우에 필요한 연 경작면적, 경지이용률 및 농지면적이 제시되고 있다. 일본의 경우 우량농지를 확보·유지하기 위해 ‘농용지 확보에 관한 기 본 지침(국가)’, ‘농업진흥지역정비 기본방침(도도부현)’, ‘농업진흥지역 정 비계획(시정촌)’으로 이어지는 법제화된 체계를 갖추고 국가 차원의 농지 보전에 대한 목표 개념을 명확히 하고 있다. 일본은 ‘농용지 등의 확보 등 에 관한 기본 지침’에 따라 2020년까지 농용지 확보 면적이 현재 407만 ha 에서 415만 ha로 증대되어 8만 ha의 추가적인 농용지 지정이 이루어지게 하고 있다.
우리나라는 우량 농지의 적절한 보전과 효율적 이용을 위해 농업진흥지 역 지정·운영 권한을 광역자치단체가 가지고 있다. 농지전용과 관련해서는 기본적으로 기초자치단체를 통해 농지전용 신청이 이루어지고 있다. 하지 만, 광역자치단체가 스스로 농지보전 목표 개념이 불비한 상태에서 지정·
해제에 대한 자율적 권한만을 갖도록 하겠다는 것은 농업진흥지역 지정 제
도 그 자체를 부정하는 것이기도 하다. 요컨대 농지 관리가 효율적으로 이 루어지기 위해서는 적정규모의 총량적 농지보전 목표 설정 등 가장 기본적 인 방향이 명확히 서야 한다. 농지의 보전 목표 개념이 명확히 정립되어 각 지방자치단체가 중장기적으로 안정적 농지 관리 방안을 마련할 수 있도 록 할 필요가 있다.
본 장에서는 먼저 국가차원의 농지 총량제를 유지하는 일본과 스위스의 농지보전 정책에 대하여 검토한다. 일본과 스위스 모두 식량안보와 연계하 여 특별한 농지보전정책을 추진하고 있는데, 농지보전에 있어 국가-광역자 치단체-기초자치단체 간의 역할 분담에 대하여 소개한다. 그리고 규제법보 다는 자발적 유인 프로그램에 의한 농지보전 제도를 운영하고 미국의 사례 에 대하여 소개하며, 이를 통하여 국내 제도 도입의 시사점을 찾아본다.
1. 일본 농지 총량 관리의 체계와 구조
일본의 농지 총량 관리는 식량자급률 제고 문제와 밀접하게 연계되어 있 다. 그렇다고 지역자원으로써의 농지가 갖는 공익적, 다면적, 생태론적, 환 경적 기능과 역할을 경시하거나 배제하는 것은 아니다. 기본적으로 농지문 제와 식량문제가 직결되어 있다는 것이다. 현재 일본 농지 관리는 (그림 4-1)에서 보듯이 2020년 식량자급률 50%에 필요 농지면적 461만 ha 목표 를 중심에 설정하고, 이를 위해 농지보전, 유휴농지해소, 식량안전보장, 농 지제도 운영 등 하위 영역별 역할과 제도가 체계적으로 운영되어 상호 유 기적으로 효과를 거두도록 하고 있다.
그림 4-1. 일본의 농지 총량 관리 체계도
업의 건전한 발전을 종합적으로 도모함으로써 고도화하고, 또 다양화하는 국민의 수요에 따라서 행하여야 한다.”, “④ 국민이 최소한도로 필요로 하 는 식료는 흉작, 수입중단 등 예측 불가능한 요인에 의하여 국내에서 수급 이 상당 기간 동안 긴박하거나, 긴박할 우려가 있는 경우에도 국민생활의 안정 및 국민경제의 원활한 운영에 현저한 지장이 생기지 않도록 공급이 확보되어야 한다.”라고 명시하고 있다.
또한, 동법 제19조(위기시의 식량안전보장)에는 “국가는, 국민이 최저한 도로 필요로 하는 식량의 공급을 확보하기 위해 필요하다고 인정할 때는 식료의 증산, 유통의 제한 등 기타 필요한 시책을 강구한다”고 명시하고 있다. 이처럼 일본은 식량이 인간의 생명 유지에 필요불가결한 물자이고 건강한 생활을 영위하는 기초물자이고, 따라서 국민에 대하여 식량의 안정 공급을 확보하는 것은 국가의 기본적인 책무임을 명확히 밝히고 있다. 즉, 1999년 7월에 공포·시행된 일본 「식료·농업·농촌기본법」에 위기 시 식료 안전보장에 관한 규정을 마련하고 국가가 필요한 시책을 강구하는 것을 밝 히고 있다.
한편, 식료·농업·농촌 기본계획은「식료·농업·농촌기본법」에 근거하고, 식료·농업·농촌에 관하고, 정부가 중장기적으로 추진하여야 할 방침을 정 한 것으로 정세변화 등을 토대로 대략 5년 주기로 변경되고 있다.
최근 개정(2010년 3월)된 식료·농업·농촌 기본계획에 의하면 2020년도의 종합식량자급률 목표는 일본이 갖고 있는 자원을 모두 투입했을 때에 비로 소 달성 가능한 높은 목표로써, 공급열량 베이스로 2008년도 41%에서 50%까지 끌어 올리는 것으로 하고 있다. 또한, 야채, 과실이나 축산물 등 의 생산 활동을 보다 적절히 반영하는 생산액 베이스의 종합식량자급률 목 표는 2008년도 65%를 70%까지 끌어 올리는 것으로 하고 있다. 그리고, 식 량자급률의 향상과 더불어 국민이 건전하고 안정적인 식생활을 유지·확보 해 가는 관점에서 종합적인 식량안전보장을 확립하기 위한 시책을 폭넓게 강구해 간다고 밝히고 있다.
【식량자급목표에 대한 기본인식】= 2010년 식료·농업·농촌기본계획 = 세계인구의 증가, 중국이나 인도 등에서의 소득수준의 향상, 바이오 연료의 확대 등에 의해 농산물의 수요 증대, 지구 온난화 등에 의한 수 자원의 부족이나 사막화의 진행, 세계 곡물생산 평균단수의 증가세 둔 화 등에 의한 농산물의「공급면」에서 우려가 생기고 있다. 이러한 것 등으로 인해 앞으로 세계 곡물 수급은 궁핍한 상태가 계속되고, 식료가 격은 높은 수준에서, 동시에 상승 경향에서 전환될 것으로 예측되고 있 다. 또, 일부의 식료 수입국이나 다국적 기업이 세계 각지의 농지에 투 자를 진척시키는 움직임도 보여진다.
이러한 정세는 식료의 많은 부분을 수입에 의존하고 있는 일본에 있 표 4-1. 연 작부면적 및 농지면적, 경지이용률
구 분 2008년 2020년
▪연 작부면적(만 ha) 426 495
▪농지면적(만 ha) 463 461
▪경지이용률 92 108
표 4-2. 2020년 일본 식량자급률 목표
구 분 2008년 2020년
▪공급열량 베이스의 종합식량 자급률 41% 50%
▪생산액 베이스의 종합식량 자급률 65% 70%
▪사료 자급률 26% 38%
주: 생산액 베이스의 종합식량자급률은 2020년에 있어서 각 품목의 단가가 현상(2008 년)과 같은 수준으로 하여 시산한 것이다.
사료자급률은 사료용 곡물, 목초 등을 가소화양분총량(TDN)으로 환산하여 산출한 것이다.
어서, 중장기적인 식료의 확보에 불안해지지 않을 수 없는 상황을 초래 하고 있다. 사방이 바다로 둘러싸여 많은 섬으로 구성된 좁은 국토조건 아래에서, 1억 2,000만 명을 넘는 국민을 부양할 필요가 있는 일본에 있 어서는 국민에 대한 국가의 가장 기본적인 책무로써 식료의 안정공급을 장래에 걸쳐 확보해 가지 않으면 안 된다. 때문에, 향후의 농정에 있어 서는 특히 궁핍이 예상되는 곡물을 중심으로 식료자급률을 최대한 향상 시켜 가는 것이 필요하다.
한편, 식료 생산을 유지하는 일본 농촌은 매우 어려운 상황에 있다. 과 소(過疎)화·고령화가 멈추지 않고, 겸업 기회가 감소하고, 지역 활력이 점차 저하되고 있다. 이로 인해, 논을 비롯한 중요한 농지자원이 충분히 활용되지 않고, 경작포기지의 증가마저 일어나고 있다. 농업종사자의 평 균 연령이 해마다 높아져 65세를 넘고 있어, 세계의 식료 수급의 궁핍에 대응해서 식료자급률의 향상을 위한 전략을 신속히 수립하지 않으면 안 된다.
1.2. 농지의 확보 및 보전관리
2010년 「식료·농업·농촌 기본계획」에서 제시한 ‘생산액 베이스’의 종합 식량자급률 목표 70%를 달성하기 위해서는 우선 농지의 확보가 필요하다 고 밝히고 있다. 먼저, 현재 농지감소 추세를 전제로 할 경우 2020년 일본 의 농지면적은 426만 ha로 전망되고 있다. 이중 농지전용이 14만 ha, 경작 방기(포기)지가 21만 ha 발생할 것으로 전망된다. 그러나, 우량농지의 전용
2010년 「식료·농업·농촌 기본계획」에서 제시한 ‘생산액 베이스’의 종합 식량자급률 목표 70%를 달성하기 위해서는 우선 농지의 확보가 필요하다 고 밝히고 있다. 먼저, 현재 농지감소 추세를 전제로 할 경우 2020년 일본 의 농지면적은 426만 ha로 전망되고 있다. 이중 농지전용이 14만 ha, 경작 방기(포기)지가 21만 ha 발생할 것으로 전망된다. 그러나, 우량농지의 전용