유사 · 반대개념

❏ 포용(Inclusion)과 통합(Integration)

￮ 포용(inclusion)은 다양한 이유(인종, 젠더, 계층, 문화적 차이 등)로 사회에서 소외된 그룹이 기존의 사회시스템 안으로 편입되는 것을 의미함(Booth, 1996) - 여기서 포용개념에서 주목할 만 한 점은 이러한 편입과정 자체가, 사회의

주가 되는 구성원들이 자신들이 속한 사회자체의 변화(Transformation)를 상정하고 바람직한 변화(예: 소외된 사람들 또한 동등한 기회를 제공받을 수 있는 환경마련)를 이끌어내겠다는 사회적 합의를 전제로 한다는 데 있음 (Fredrickson & Cline, 2002)

- 이러한 의미에서 포용은 사회의 장기발전전략으로 이해될 수 있음 - 서로 다른 두 요소가 만나 화학반응을 일으키는 방식으로 묘사되기도 함

￮ 통합(Integration)은 이와는 달리, 소외된 그룹이 기존의 사회시스템 안으로 편입되는 과정에서 시스템 자체의 변화를 기대하지 않는다는 점에서 포용개념과 차별화됨(Fredrickson & Cline, 2002)

- 기존의 시스템을 유지한 채 소외된 개개인이 그 안으로 들어오는 방식임

￮ 기존 시스템 자체의 총체적인 변화를 상정한다는 점에서 포용은 변혁 (Transformation)을, 시스템의 유지를 지향한다는 점에서 통합은 적응 (Adaptation)에 가깝다고 볼 수 있음

❏ 포용(Inclusion)과 통합(Cohesion)

￮ 통합(Cohesion)이 사회적 합의가 이루어진 공동의 가치 혹은 지향점으로 상정될 때, 포용은 통합을 이루기 위한 수단으로 이해할 수 있음

- 이 때 반대개념(문제점)은 사회적 배제(Social Exclusion)임

❏ 포용(Inclusion)과 혼합(Social Mix)

￮ 다양한 계층 및 인종의 혼합은 공간적 포용의 수단으로 이해할 수 있으며,

제2장 개념정리 및 해외사례검토 19 주로 주거혼합의 형태로 나타남

- 이 때 반대개념(문제점)은 공간분리(Spatial Segregation)임

❏ 포용(Inclusion)과 사회적 배제(Social Exclusion)

￮ 사회적 배제는 빈곤 또는 사회적관계망으로부터의 분리 둘 다를 의미함 - 프랑스에서 1970년대 처음 사용되다가(정인철, 배민애 2007), 영국에서는

2000년 토니블레어 정권 하에서 슬로건처럼 활용되기도 함

￮ 사회적 배제는 빈곤보다는 좀 더 포괄적인 개념

- 빈곤감소를 위한 정책수립 시 정책입안주체로 하여금 빈곤해소가 단순한 경제성장으로 인한 이익의 균등한 배분의 문제만은 아니고 좀 더 폭넓은 시각을 갖게 할 수 있기도 함(World Bank, 2009)

￮ 경제적인 측면에서 사회적 배제란 주로 노동시장으로부터의 배제를 의미하며 이를 극복하기 위한 또 다른 성장의 방식으로 포용적성장을 제안(ADB, 2008b)

❏ 포용(Inclusion)과 격리(Segregation)

￮ 격리는 성질이 서로 다른 두 그룹을 섞이지 않게 분리하는 것임. 차별은 격리를 동반하지만, 격리되었다고 반드시 차별하는 것은 아님(Beland, 2007)

그림 2-1 포용관련 개념들

20 포용도시정책 수립을 위한 기초연구

제2장 개념정리 및 해외사례검토 21 2) 도시포용성의 정의

❏ 도시포용성(Urban Inclusiveness)

￮ 포용도시의 논의는 포용성이 아니라 도시포용성(Urban Inclusiveness)을 다루고 있다는 점에 주목해야 함(UN-Habitat, 2015)

- 급속한 도시화가 진행되는 과정에서 불평등, 양극화, 공간분리 등 사회갈등이 심화됨에 따라 이와 같은 도시문제를 새로운 시각에서 바라볼 수 있는 종합적 인 틀로서 포용성이 강조되고 있기 때문임

￮ 2016년 10월 개최될 헤비타트3 사전준비를 위한 정책문서1(도시에 대한 권리³⁾ 와 모두를 위한 도시)은 도시에 대한 권리(The Right to the City) 즉 도시권에 대해 언급하며 포용성이 아니라 도시포용성을 강조

- 도시권이란 모든 도시거주민이 삶의 질 향상을 위해 필수적인 요소이자 공공재 (the commons)인 도시를 ‘포용적이며 지속가능하도록’ 만들고 점유하고 향유할 집단적인 권리를 의미하며, 도시권이 보장받지 못할 때 사회적 배제 현상이 나타남

￮ 헤비타트3의 맥락에서 도시권은 크게 세 가지 원칙을 고수함

- (기초서비스 및 기반시설 접근성 향상) 도시가 제공할 수 있는 자원, 기반시설, 기초서비스, 경제적 기회 등에의 접근성을 모두에게 보장해야 함

- (도시거버넌스) 모든 도시거주민은 (정치적) 주체로서 삶의 질 향상에 영향을 미치는 의사결정과정에 참여하고 영향력을 행사할 수 있음

- (다양성 존중) 사회, 경제, 문화 및 생물다양성을 존중하고 이를 사회통합의 수단으로 활용해야 함

도시포용성이란 모든 도시거주민이 삶의 질 향상을 위해 필요조건인 공공재로서의 도시(그리 고 도시가 제공하는 서비스, 기회, 자원에의 접근을 포함)를 사용하고 점유하고 변화시킬 수 있는 정도를 의미함

3) 앙리 르페브르(Henri Lefebvre)의 1968년 저서 「도시에 대한 권리(The Right to the City)」참조

22 포용도시정책 수립을 위한 기초연구

제2장 개념정리 및 해외사례검토 23 - 선진국의 경우 포용이 추구해야할 가치 자체라기보다는 도시빈곤과 사회적

배제와 같은 ‘도시문제’에 효과적으로 대응하기 위해 정책적으로 문제를 규명 하고 대안을 도출하기 위해 사용하는 프레임과도 같음. 다시 말하면, 정책수립 과정에 결정적인 영향을 미칠 수 있는 일종의 프레임으로 이해할 수 있음 - 개발도상국의 경우, 포용이란 소외된 그룹(예: 도시빈민)을 도시정책수립

시 하나의 주체로 인정하고 결정권을 행사할 수 있도록 만드는 공동체 회복과 역량강화, 참여와 연대와 관련된 실천적 함의를 지님(ADB, 2010;

UN-Habitat, 2015). 개발도상국의 경우 민주주의가 확립되어 있지 않은 경우가 있어 도시거버넌스를 확립하는 것이 종종 최우선 과제이므로 포용의 정치적인 측면이 강조됨(ADB, 2011)

￮ 본 연구에서는 선진국의 사례로 OECD와 EU 회원국인 프랑스와 영국을, 개발도 상국의 대표적인 사례로 필리핀을 소개하고자 함

- 프랑스는 역사적으로 중앙집권의 전통이 강해 우리나라의 정치적 상황과도 유사한 점이 많음. 또한 도시화 진행과정에서 사회적 배제 현상이 공간적으로 표출되면서 지역 간 격차의 문제가 두드러져 한국사회에의 시사점을 찾기에 상대적으로 용이함

- 영국의 경우 지역커뮤니티를 강조해왔다는 점에서 분권화가 진행되고 있는 현 한국 상황에 시사하는 바가 크며, 도시정책 수립 시 지역주민의 참여와 역할에 대한 고민에 대해 생각하게 함

1) 프랑스 도시정책(Politique de La Ville)

￮ 프랑스는 역사적으로 1980년대 이후에서야 도시정책의 개념이 국토계획 및 지역개발정책과 구분되어 수립되기 시작하면서, 물리적 공간계획을 통해 사회 적으로 합의가 이루어진 공동의 가치, 즉 사회통합을 이루고자 함. 그러나 2005년 파리 외곽지역에서 발생한 소요사태를 겪으면서 공간적 포용이 사회적 포용으로 반드시 귀결되는 것은 아니라는 자성적인 비판이 제기됨(엄한진 2007)

24 포용도시정책 수립을 위한 기초연구

￮ 프랑스 도시정책(Politique de la Ville)에 대한 소개는 이루어지고 있지만, 아직까지는 2014년 새로운 관련법 제정 이후의 새로운 경향에 대한 연구가 부족함

￮ 2014년 새롭게 제정된 「도시와 통합을 위한 법(Law on City and Urban Coehsion)」은 도시민감지역(Zone Urbaine Sensible: ZUS)을 선정하는 기존 의 방식에서 벗어나, 오직 소득수준만을 기반으로 도시정책 수립 시 가장 최우선 이 되는 지구(Quartier Prioritaire de la Politique de la Ville―이하 ‘우선지구’)를 파악하는 새로운 방식을 제안함⁴⁾

￮ 2015년 11월 프랑스 파리 바타클랑 극장과 인근 상점 등 7곳에서 동시다발적으로 폭탄테러가 발생 이후 이민과 난민을 반대하는 정서가 확산되고 있으며, 2017년 대선을 앞두고 치르는 마지막 지방선거에서 인종차별주의를 옹호하는 극우정당 인 국민전선(FN)의 지지율이 상승하고 있는 현상이 시사하는 바가 큼

￮ 본연구자는 2015년 12월 2일 프랑스 도시부(Ministere de la Ville)를 방문하고, 관련전문가 3명과의 반구조화 면접조사(Semi-structured interview)를 실시함.

프랑스 도시정책의 (1) 새로운 흐름, (2) 주요이슈, (3) 국가의 역할, (4) 포용의 개념과 역할에 대한 질문이 주를 이루었으며, 본 장에서 소개할 프랑스 사례 또한 사전에 실시된 문헌고찰과 12월 면접조사를 바탕으로 하고 있음

￮ 프랑스 도시정책은 국토계획, 수도권관리, 지역개발정책의 접점에 위치해 있으 며 1990년대 초 분리되어 인식되기 시작함. 주로 국토 및 수도권 계획 내에 도시정책이 포함된 한국 상황을 고려해볼 때, 프랑스 사례는 각국이 처한 특수한 상황과 당면한 여건변화에 맞춰 도시정책의 목적과 역할이 어떻게 변화하나 라는 질문에 답하는 과정을 보여줄 수 있는 한 가지 모델임

￮ 본 절의 주된 관심은 프랑스 도시정책이 어떻게 공간계획을 통해 사회통합을 이루어가고자 했는가 하는 점임. 이를 이해하기 위해 프랑스 도시정책의 역사적

4) 프랑스 도시정책의 새로운 흐름과 포용의 개념에 대한 부분은 2015년 12월 2일 파리 외곽 생 드니에 위치한 프랑스 중앙정부의 도시부의 국토균형청(CGET)에서 진행된 인터뷰를 기반으로 했음을 밝혀둠. 이하 관련내용은 ‘F01참조‘라고 인용표시를 하겠음

제2장 개념정리 및 해외사례검토 25 인 흐름에 대해 간략하게 살펴보고, 2014년 전후로 일어나고 있는 법제도적인 변화의 함의에 대해 논의하겠음

❏ 프랑스 도시정책의 흐름

￮ 1950년대 제2차 세계대전 이후 드골장군이 통치하던 시절에 파리로의 인구유입 이 폭발적으로 증가하면서 모든 이주자들을 위한 충분한 주택공급이 시급해짐 (최민아 이성근, 2012)

- 파리외곽에 저가의 공공임대주택을 건설하고 대량공급하기 시작했는데, 결국 파리 도심 내에 주택을 구매할 능력이 없는 이민자 배경을 가진 도시빈민 또는 저소득층이 이곳에 밀집하여 일종의 슬럼을 형성하게 됨

- 결과적으로 방리유(Banlieu)라고 불리는 파리외곽지역에서 사회적 배제, 소득 격차심화, 범죄율 상승, 교육기회의 불평등과 같은 문제점이 발생

￮ 1960년대-70년대까지는 국토균형발전을 모토로 일 드 프랑스 지역의 과도한 팽창을 제어·관리하는 정책이 주를 이룸(최민아 이성근, 2012)

￮ 1980년대부터 지역개발정책과 도시정책이 분리되기 시작했으며, 일정부분 공존했다고 평가할 수 있음(최민아 이성근, 2012)

￮ 도시정책이 본격적으로 제도화되기 시작한 것은 1980년대 사회당 정부가 선거에

￮ 도시정책이 본격적으로 제도화되기 시작한 것은 1980년대 사회당 정부가 선거에