사회·경제적 여건 변화에 따라 농업·농촌정책 추진 환경은 변화되어 왔 다. 이러한 환경 변화에 발맞추어 농업·농촌정책도 시대적으로 정책의 목 표, 수단, 대상, 추진체계 측면에서 변화를 거듭하였다. 농정의 강조점은 1970년대의 식량자급을 위한 증산 농정에서 1980년대에는 상업농화 및 시 장 대응력 강화로, 1990년대에는 규모화·전문화를 통한 비용 절감으로, 2000년대에는 경쟁력 제고 및 소득 증대 등으로 바뀌었다. 농정의 주요 수 단은 농산물 가격지지와 생산과 연계된 보조금 지원 중심에서 2000년대 이후 직접지불제 방식으로 전환되었다. 농정의 대상 역시 전업농 중심에서 최근에는 유형별 농가로 세분화하는 한편 소비자까지도 고려하고 있다. 1980년대 이전에는 중앙정부가 주도하는 농정 추진체계였다면 1990년대 중반 이후 지방자치단체의 보조금 신청주의가 도입되고 최근에는 일부 프 로그램에서 포괄보조금 제도가 도입되었다. 특히 ‘중앙정부 중심의 농정’
으로부터 ‘중앙·지방의 파트너십’이 강조되고, 농정을 둘러싼 관련 조직들 이 양적으로 증가한 것에서 그런 변화의 특징을 읽을 수 있다.
한편, 농업·농촌정책의 효율적·효과적 추진이라는 차원에서 농정 추진체 계를 둘러싼 여러 가지 비판이 대두되기도 하였다. 농정 추진체계의 문제 점으로 자주 지적되었던 것의 몇 가지는 첫째, 추진 주체의 다기성으로 인 한 행정의 난맥상과 복잡성, 둘째, 중앙-광역-기초 자치단체 농정 담당자
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간의 소통구조 취약성, 셋째, 지방자치단체 농정 담당자의 전문 역량 부족, 넷째, 중앙 농정에의 현장 목소리 반영 미흡 등이다.1
그러나 이러한 비판에도 불구하고 농정 추진체계에만 집중하여 문제를 깊이 검토하고 대안을 찾아보려는 분석적 시도가 그리 많지 않았다. 다양 한 주제의 연구 말미에 농정 추진체계의 문제점과 개선이라는 내용이 ‘약 방의 감초’ 격으로 등장하고 개선 방향에 관한 당위론적인 논의들이 이루 어지는 정도에 그쳤다.
다소 다른 관점으로 농정의 ‘연속성’이라는 시각에서도 몇 가지 문제가 제기되었다. 비록 연속성이라는 용어가 학술적으로 명확히 정립된 용어도 아니고 일반적으로 동의되는 정의가 있는 것은 아니지만, 대체로 연속성의 관점에서 지적되는 문제점들은 다음과 같다. 우선, 법률에 의한 중장기 계 획이나 관련 주체의 합의에 의한 예산 투융자 방향에도 불구하고 정부 교 체나 부처 장관의 교체, 심지어는 사업 담당자 교체 등에 따라 농정의 내 용이 임의로 변경되는 사례가 있다는 것이다. 크게 문제없던 농정을 변경 하거나 중단하기도 하고 혹은 정치사회적 압력에 의해 합리성과 효율성이 떨어지는 선심성 정책을 추진하기도 한다. 이는 농정의 신뢰성이나 효율성 측면에서 문제가 될 것이다.
둘째, 농정의 방향이나 목적 혹은 법률에 근거하여 계획이 수립되고, 필 요한 조직이 구성되고, 예산사업이 일관성 있게 이루어져야 함에도 불구하 고 법과 계획, 계획과 조직 및 예산사업 등이 상호 일관성 내지 연속성을 갖고 있지 못한 사례가 있다는 것이다. 이 역시 농정의 효율성과 효과성 측면에서 보면 문제가 될 것이다.
1 농업인단체 등에서는 현장 중심의 자율적 농정 추진체계 개편을 위한 ‘농업회의 소’ 설치를 주장하였다. 그래서 중앙정부 시범사업으로 전국에 8개 시·군 농어 업회의소 설립이 결정되었다. 8개 시·군 농어업회의소는 강원 평창, 경북 봉화·
영주, 경남 거창·남해, 전남 나주, 전북 진안·고창 등이다. 현재 활동하고 있는 농어업회의소의 주요 기능을 살펴보면 농업인 의견 수렴을 통한 농정 예산편성 참여, 농업·농촌발전 심포지엄 개최, 법률자문단 운영, 축제 활성화 방안 마련, 귀농·귀촌센터 운영 등과 같이 농업인에게 필요한 사업을 추진하고 있다.
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셋째, 중앙정부와 지방자치단체 간 정책 전달이 매끄럽지 못하여 정책 의 본래 취지나 효과가 변질되고 저하되는 사례가 있다는 것이다. 어떤 경 우에는 현장에 적합하지 않은 프로그램이나 사업이 중앙에서 일방적으로 기획되어 전달되기도 하고, 어떤 경우에는 지방의 역량이 부족하여 농정 의 성과를 반감시키기도 한다. 모두 중앙과 지방의 의사소통의 단절 내지 연속성 단절의 문제라고 할 수 있으며, 이는 농정의 효율성과 효과성을 저 하시키게 된다.
따라서 농정의 신뢰성을 제고하고 효율성 및 효과성을 높이려면 농정의 연속성이라는 측면에서 몇 가지를 점검할 필요가 있다. 우선, 현재 농정은 환경에 적합한 목표와 내용으로 구성되어 있는가 하는 점이다. 농산물 시 장개방 진전과 함께 농업성장이 한계를 나타내고 있으며 농가소득의 정체 도 지속되고 있다. 오랜 기간 동안 누적되어온 ‘이촌향도형’ 인구이동과 저출산·고령화로 인해 농촌지역사회의 활력도 전반적으로 저하되어 있다.
반면, 다양한 융·복합기술 적용을 통해 농업부문의 새로운 성장동력을 발 굴하고 전후방 연계산업을 확대할 수 있다는 기대도 있다. 또한 농업·농촌 의 새로운 가치에 대한 국민들의 인식 수준이 제고되었으며, 귀농·귀촌의 확대 추세 및 농업·농촌의 자원을 기반으로 하는 소위 6차 산업화 추세도 강화되고 있다. 따라서 이러한 환경에서 현재 농정의 목표는 잘 설정되어 있고 그 목표를 달성할 만한 적합한 수단과 내용이 마련되어 있는지 살펴 볼 필요가 있다.
둘째, 농정의 연속성이라는 시각에서 제기되고 있는 문제 제기가 타당한 가를 본격적으로 검토할 필요가 있다. 사회·경제적 여건 변화를 반영하여 농정이 신속하게 변화되어야 한다는 주장과 정권이나 정부 교체 등으로 농 정이 자주 변화하는 것은 신뢰성 측면에서 문제가 있다는 주장은 사실상 그 기준이 무엇이냐에 따라 정면으로 배치될 수 있다. 즉, 연속성을 어떻게 정의할 수 있으며, 그 정의에 따라서 우리 농정 추진의 연속성이 없다고 판단할 수 있겠는가 하는 점을 살펴보아야 한다.
셋째, 농정의 구성 요소와 추진 주체 간의 연속성 단절이 존재하는지, 그 원인이 무엇인지, 해소 방안은 무엇인지 등에 대해서 검토할 필요가 있다.
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정권이나 장관 교체 등에 따른 농정의 변화와 연속성 단절의 문제는 별도의 가치 판단이 필요한 것인 데 반해서 법과 계획, 조직, 예산사업 등과 같은 농정 구성 요소 간의 일관성이나 농정 추진 주체 간의 연속성은 농정의 신 뢰성, 효율성과 효과성을 높이는 데에 대단히 중요한 가치이기 때문이다.
농업·농촌정책이 사회·경제적 여건 변화에 선제적으로 대응하고 합리성 과 효율성을 확보하려면 관련 주체들의 치열한 논의와 합의에 의해 형성된 법률을 근거로 구속력 있는 중·장기 계획을 수립하고 일정 기간 그 계획을 근거로 주체 간에 상호 역할을 분담하여 정책을 실현해나가는 방식을 확립 해야 한다. 따라서 농정의 신뢰성·효율성·합리성 등을 제고하기 위해서 정 책의 ‘연속성’이라는 측면에서 농정 추진의 문제점은 무엇인지 살펴보고 개선 방안을 도출하는 것을 주요 연구 목적으로 한다. 나아가 현재보다 정 책 추진의 합리성과 효율성을 진작시킴으로써 농정 성과와 만족도, 신뢰도 를 제고할 수 있도록 농업·농촌정책의 추진체계 정비 방향과 과제를 제안 하고자 한다.
거시적인 측면에서는 농정 추진에 있어서 시대적 변화와 정권 교체 등에 따른 정책 연속성 단절의 문제가 있었는지를 논의한다. 또한, 농정 추진의 요소인 법과 계획, 조직, 예산사업 사이의 연속성은 확보되어 있는지, 중앙 –광역–기초 자치단체로 이어지는 정책 추진 주체 간 역할 분담 등의 측 면에서 연속성이 있는지 등을 검토한다. 단지, 연속성 여부뿐만 아니라 그 문제의 원인이나 대책을 함께 살펴본다.
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