3.1. 우리나라 농정의 시대별 주요 내용
우리나라 농정은 농산물 시장 개방 확대에 따른 보완책으로서 소득정책, 구조정책이라고 특징지을 수 있다(황연수 2007; 박진도 등 2006). 1970년 대 말까지 농정 최우선의 목적은 식량자급을 위한 증산이었으며, 1980년대
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말까지는 시장개방 및 농산물수입 확대 피해 감소를 위한 농외소득 증대 (농촌공업 육성)였다.
김영삼 정부 농정개혁은 그간의 단기적 접근에서 탈피하여 중·장기적 관 점에서 농업구조 개선을 촉진하는 방향으로 기조를 전환하였다. 기술혁신 과 영농규모 확대를 추진하였지만 자본 주도하의 농업 재편정책의 한계로 인해 결국 농가 호수의 급감과 영세 고령농가 및 겸업농의 증대, 생산력 발전의 불균형과 식량자급력 저하, 농가경제 악화, 도농 간 소득 격차 심화 등의 문제를 초래하였다(황연수 2007; 이태호 등 2011). 문민정부 농정은 IMF 위기에 따른 ‘위기극복 농정’으로 농정의 핵심이 농가소득 증대와 경 영안정을 도모하는 ‘농가경영정책’이었다(이태호 등 2011). 대규모 농가 육 성에서 가족농 정책으로의 전환, 농산물 소비 촉진을 위한 유통대책, 농가 의 사회안전망 차원에서의 직접지불제 등이 농정 수단으로 등장하였다. 참 여정부 농정은 경쟁력 강화와 소비자 지향적인 농업정책, 농업인의 경영안 정을 위한 소득정책, 주민의 삶의 질 향상을 위한 농촌정책을 강조하였다.
특히 농정을 국가경영전략 차원에서 접근하였다는 점에서 고무적이었으나, 전반적으로 농정이 여전히 DDA·FTA, 쌀 협상에 대비한 보완대책 차원을 크게 벗어나지 못했다는 한계도 지적되었다(황연수 2007). MB 정부 들어 서는 ‘돈 버는 농업’이라는 슬로건이 말해주듯이 글로벌 지향을 바탕으로 식품산업 및 수출산업 육성 등이 핵심 농정으로 추진되었다(김정호 등 2012). 그 결과 식품산업 매출액이 연간 140조 원을 넘고 농식품 수출액도 100억 달러에 달했지만 농업소득은 감소하고 농업부문 GDP 비중 역시 정 체 상태에 빠졌으며, 농림수산물 무역수지 적자도 250억 달러를 넘어 식품 산업이 농업발전을 견인하지는 못하였다고 평가된다.6
이처럼 시대별 농정의 주요 내용을, 상대적으로 중·장기적 관점에서 정 리하면 <표 2-1>과 같다. 문민정부와 참여정부는 농가소득 및 경영안정, 농업·농촌의 다원적 가치를 중시하는 농정과 농림수산식품산업의 시장경 쟁력을 증대하는 농정을 비교적 적절히 혼합하였던 반면, 김영삼 정부와
6 농민신문, 2013년 1월 25일, “현 정부의 농정 성적표.”(이용기) 참조.
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3.2. 농정 추진 관련 법 및 계획 제도 운영 현황
농정 추진의 근거가 되는 관련 법률은 기본법인 ‘농어업·농어촌 및 식품 산업 기본법’을 위시해 약 70여 개가 존재하고 있다. 농(어)업, 농(어)촌, 농(어)가, 농지, 산림 등 20여 가지 키워드로 관련 법률을 검색한 결과 모 두 76개 법률을 찾을 수 있었다. 소관부처는 주로 농식품부이나 농진청, 산 림청, 기재부, 산업부, 안행부, 복지부, 국토부, 환경부, 교육부, 중기청, 금 융위원회 등으로 다양하다.
농식품부의 ‘2013년 농림수산사업시행지침’의 사업별 근거법만 하더라 도 총 47개 법률(농촌개발 분야 11개 법률, 산림 분야 3, 수산 분야 3, 식량 분야 7, 원예·식품 분야 16, 축산 분야 5)이 있다.7 농정 관련 법률이 많다 는 것은, 이를 근거로 수립·추진되는 수많은 계획이 존재함을 의미하며, 이 는 결국 농정 추진에 있어 규정의 복잡성과 절차의 중복성 등을 야기할 수 있다(이상윤 2011). 동시에 실현되지 않는 캐비닛 계획을 양산함으로써 행 정비용을 증가시킬 수 있다. 예를 들어, 농촌 지역개발 관련 법률만 보더라 도 2011년 기준으로 모두 27개 법률이 시행되고 있으며 이에 근거해 총 42개 계획이 수립되고 있다<표 2-3>.
중앙정부의 수많은 법과 계획은 지방에도 영향을 미친다. 이러한 법과 계획 체계를 통해 지역 특수성을 반영한 차별화된 지방농정과 계획적 농정 을 위해 다양한 계획수립을 의무화하고는 있으나, 지자체 입장에서는 계획 수립의 부담만 증가하고 실효성은 낮다. 무엇보다 계획과 예산이 직접적으 로 연계되지 않아 지방자치단체는 중·장기 전략계획보다 중앙정부 사업 유 치를 위한 단기 사업계획 중심으로 접근할 수밖에 없다. 시·군 단위 종합 계획들(농업·농촌 발전계획, 농어업인 삶의 질 향상 계획, 기초생활권 발전 계획)도 중복되어 계획수립 비용만 증가시키는 형편이다.
농정 추진에 있어 이러한 복잡성과 중복성을 제거하고 국가–시·도–시·
군 단위로 체계적으로 이어지는 농정의 추진체계를 정비할 필요가 있다는
7 자세한 내용은 <부록 1> 참조.
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계획명 근거법 계획 성격 계획 범위
발전계획 사업 계획 토지
이용 전국 시·도 시·군 농어업·농어촌 및
식품산업 발전계획 농어업·농어촌 및
식품산업 기본법 ○ - - ○ ○ ○
농지이용계획 농지법 △ ○ ○
친환경농업 육성계획
친환경농업 실천계획 친환경농어업 육성 및
유기식품 육성·지원법 ○ ○ ○ ○ ○
산지유통 종합계획 농림사업시행지침 ○ ○
농어촌산업육성 기본계획 농어촌정비법 ○ ○ ○
삶의 질 향상 및
농어촌 지역개발계획 삶의질향상특별법 ○ ○ - ○ ○ ○ 기초생활권 발전계획 국가균형발전특별법
(임의계획) ○ ○ - - - ○
도시·군 기본계획 국토계획법 ○ - - ○ ○ ○
도시·군 관리계획 국토계획법 ○ ○ ○
산림기본계획 산림기본법 △ ○ ○ ○
농어촌정비 종합계획 농어촌정비법 ○ ○ ○
생활환경 정비계획 농어촌정비법 ○ ○ ○
포괄보조 5개년계획 - ○ ○
표 2-3. 농업·농촌정책 관련 주요 계획 현황
지적이 있었다(김정호 등 2012; 성주인 등 2012). 농정의 기본법이 되는
‘농어업·농어촌 및 식품산업 기본법’과 이에 근거한 ‘농어업·농어촌 및 식 품산업 발전계획’ 제도의 실효성을 담보할 필요가 있으며, 기존의 복잡한 관련 법률과 계획제도를 중앙정부 수준에서는 농어업·농어촌 및 식품산업 발전계획에 통합하고, 도 단위에서는 도 농어업·농어촌 및 식품산업 발전 계획에 통합하고, 시·군 단위에서는 시·군 농어업·농어촌 종합발전계획을 수립한 후 이를 바탕으로 농업부문 계획과 농촌부문 계획을 통합적으로 수 립할 수 있도록 제도를 정비할 필요가 제기되고 있다. 계획의 구속력을 높 이기 위해서는 예산이 뒷받침되어야 하므로 계획에 반영된 예산 사업의 범 위와 규모를 결정해야 하는데, 농촌정책의 타 부처 예산 사업을 제외하고 농식품부 관련 예산 사업과 농업정책 예산 사업을 포괄할 수 있다.
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3.3. 농정 예산 운영 현황
UR 이후 WTO 체제 출범, FTA 추진 등 농산물시장 개방으로 인해 농 업 구조조정의 어려움에 직면하였다. 이에 따라 현재까지 3차에 걸쳐 농업 투융자계획을 수립하여 추진 중이다. 1단계는 소위 42조 원 계획(1992∼
1998), 2단계 45조 원 계획(1999∼2002) 그리고 3단계 119조 원 계획(2003
∼2013)이라고 이름붙일 수 있다. 특히 농업·농촌의 경쟁력 제고를 위한 추가 재원 확보 필요성으로 1994년 7월 농특세가 도입되었다. 당초 10년 동안 한시적으로 운영할 예정이었으나, 2003년 한·칠레 FTA를 계기로 2014년 6월까지 10년이 추가 연장된 상태이다.
농업·농촌정책 투융자사업 규모는 1992년부터 크게 3단계에 거쳐 총 115조 6,131억 원이 지원된 것으로 추정된다. 분야별로는 농업경쟁력 강화 영역에 76조 113억 원(66%), 농가경영 및 소득안정 강화 영역에 18조 7,540억 원(16%), 농식품 안전 및 유통혁신 영역에 10조 8,270억 원(9%), 농촌복지 및 지역개발 영역에 10조 209억 원(9%)이 배분되었다.
그림 2-2. UR 이후 농업투융자사업 계획
주: 농어촌특별세는 2024년까지 추가연장을 위한 개정법안이 발의 중이다.
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구 분 2008 2009 2010 2011 2012 (’08/’12) 국가 총지출액 257.2 284.5 292.8 309.1 325.4 26.5
농식품 16.0 16.9 17.3 17.6 18.1 13.1 농식품부 총지출(예산+기금) 14.0 14.6 14.7 14.9 15.4 10.5 농업·농촌 12.4 12.3 12.1 12.2 12.7 2.7 농가소득·경영안정 3.13 2.68 2.5 2.48 2.76 -11.8 농촌개발·복지증진 1.34 1.75 1.7 1.65 1.99 48.5 농업체질 강화 2.05 2.5 2.38 2.32 1.61 -21.5 양곡관리·농산물유통 3.61 3.24 3.15 3.11 3.25 -10 농업생산기반 조성 1.95 2.16 2.36 2.63 3.11 59.5 자료: 각 연도. 농림축산식품부 예산내역서.
표 2-4. 농식품예산 규모의 변화 추이(2008∼2012년)
단위: 조 원, %
이태호 등(2011)은 우리나라 농정을 농업소득 및 경영안정, 유통개선, 쌀 을 중심으로 한 양곡관리, 농업체질 강화, 농업생산기반 구축, 농촌개발 및 복지증진의 6개 정책분야로 세분하여, 지난 30여 년 동안 농정 예산이 주 로 농가소득 및 경영안정, 농업생산기반 확충, 양곡관리 분야에 집중되었 다고 분석하였다.
분야별로 투입된 농정예산 비중이 시대에 따라 다소 다르게 나타나는데, 이는 정권교체에 따라 드러나는 핵심 농정의 차이(김정호 등 2012), 중·장 기 농정 비전이나 정책 방향이 부재한 농정의 근시안적 접근(이태호 등 2011), 세계 시장 환경의 급변에 대한 대응 등의 이유 때문이라고 다양하 게 설명될 수 있다.
농정 내부에서는 농정에 대한 수요가 커지고 다양화되고 있다고 이야 기하지만, 농정 예산으로는 국가 전체 예산에서 차지하는 농정 예산의 비 중은 오히려 감소하고 있는 추세이다. 또한 매년 분야별로 변동도 심한 편이다.
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(%)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
'83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 농가소득 및 경영안정 유통개선
양곡관리 농업체질강화
농업생산기반확충 농촌개발 및 복지증진
그림 2-3. 시기별 농정 분야 예산 비중의 변화
단위: %
자료: 이태호 등(2011).
농정 예산의 핵심을 구성하는 농특회계 외에도 농촌정책의 경우 광특회
농정 예산의 핵심을 구성하는 농특회계 외에도 농촌정책의 경우 광특회