2.1. 신활력사업 추진 경과
신활력사업은 근대화, 산업화, 도시화 과정에서 소외되고 낙후된 농산어 촌 지역을 자생적인 발전 동력을 찾아 활력이 넘치는 곳으로 바꾸는 것을 목적으로 참여정부에서 도입된 낙후지역 지원사업이다. 2004년 발표된 정 부의 신활력지역 발전구상 에 의하면 신활력사업의 의미를 ‘낙후된 농산 어촌 지역에 지역혁신체계의 구축과 1·2·3차 산업의 융합을 통하여 활력을 불어넣고 농촌과 도시가 더불어 잘사는 균형발전사회를 실현함으로써 국 민통합과 국가균형발전을 이루고자 하는’ 정부의 의지로 표현하고 있다.
결국 신활력사업은 국가균형발전을 지역발전정책의 핵심으로 추구한 참여 정부의 대표적인 지역개발사업이라 할 수 있다.
신활력사업 이전의 농산어촌을 포함한 낙후지역 개발정책은 관련 부처 별로 분산 시행되었으며 지원사업 역시 공급자 중심의 하드웨어 투자에 집 중되어 있었다. 또 과거의 낙후지역 지원사업은 지역 차원에서 포괄적이고 체계적인 프로그램이 없어 지역 주도의 자생적 발전 동력을 일으키는 데 한계가 있었다. 신활력사업은 이러한 낙후지역정책의 한계를 개선하고 지 자체 스스로 사업을 기획·조정하여 사업의 효과성을 높이는 방향으로 정책 의 추진체계를 개편하려는 의도에서 추진되었다.
예산과 지침만을 가지고 추진하던 기존의 낙후지역정책과는 달리 신활 력사업은 낙후지역을 혁신하여 신활력지역으로 변모시키는 것을 정책목표 로 <그림 4-4>와 같은 세 가지 정책 추진 전략을 갖추었다. 먼저 지역혁신 역량 강화전략은 혁신주체(Actor), 협력시스템(System), 선도사업(Project) 을 상호 유기적으로 연계하는 ASP모델에 기반하고 있다. 두 번째 고부가 가치 6차 산업화 전략은 생산과 가공, 유통 및 체험을 융합하여 높은 부가 가치를 창출하는 산업육성을 도모하는 전략이다. 끝으로 도농교류 및 협력 전략은 도시민과의 교류를 통해 농산어촌을 친환경·웰빙·농촌체험의 거점으
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로 육성하여 도시민에게 제공하고 농촌 활성화를 동시에 도모하는 전략이다.
자료: 김병준(2007).
그림 4-4. 신활력사업 추진 전략
이러한 세 가지 추진전략 중에서도 신활력사업은 특히 ASP모델에 기반 한 지역혁신 역량 강화전략을 중시한다. 이는 지역혁신 역량 강화전략이 고부가가치 6차 산업화 전략이나 도농교류 및 협력 전략을 추진할 주체와 조직, 그리고 협력네트워크를 육성하고 구축하는 기반이 되기 때문이다.
실제 고부가가치 6차 산업화 전략과 도농교류 및 협력 전략은 ASP모델의 선도사업(Project)에 해당한다고 볼 수 있다(김병준 2007).
2004년 7월 신활력지역 발전구상 이 발표된 이후 중앙 및 시·도 단위의 워크숍 및 설명회와 자문을 위한 전문가 풀 구성, 지역순회 주민설명회 등 의 준비와 시·군별 사업계획 수립, 사업계획에 대한 자문·검토와 수정·보 완 등을 거친 후 사업추진에 들어갔다. 사업 대상은 인구감소율, 인구밀도, 소득, 재정력지수 등 4개 지표로 낙후도를 평가하여 전국 234개 시·군·구 기초자치단체 중 낙후도 최하위 30%에 해당하는 70개 시·군을 선정하였다.
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총 6년간 추진된 신활력사업은 3년 중기사업으로 제1기(2005∼2007년) 와 제2기(2008∼2010년)로 나누어 추진되었다. 제2기에는 제1기 사업의 성 과가 미흡한 13개 시·군을 제외하고 차순위 낙후지역 13개 시·군을 신규 대상지역으로 선정하였다. 제1기에는 낙후도 하위 10%(23개) 시·군에는 매년 30억 원, 낙후도 하위 11∼20%(24개) 시·군에는 매년 25억 원, 그리 고 낙후도 하위 21∼30%(23개) 시·군에는 매년 20억 원씩 지원하였으며, 제2기에는 지원금을 낙후도 최하위 지역부터 각각 매년 29억 원, 24억 원, 19억 원씩 차등 지원하였다.
사업의 내용에 따라서 향토자원(농·특산물) 개발, 지역 문화·관광자원 개 발, 지역이미지 마케팅, 교육·인재육성, 생명·건강산업 육성, 해양·수산자 원 개발 등 6개 유형으로 구분할 수 있다(이동필 등 2008). 이러한 구분에 따르면 제1기와 제2기 사업 총 140건 중 47.1%에 해당하는 66건 사업이 향토자원 개발 유형에 속하며, 31건(22.1%)이 지역 문화·관광자원 개발, 14건(10.0%)이 생명·건강산업 육성, 11건(7.9%)이 지역이미지 마케팅 유형 에 속하며, 교육·인재육성과 해양·수산자원 개발 유형에는 각각 9건(6.4%) 의 사업이 포함되고 있다(유명규 2010).
이처럼 신활력사업의 사업 내용은 향토산업이나 농촌의 지역특화산업과 유사한 경우가 많았다. 이러한 이유로 기획예산처가 한국개발원과 공동으로 운영한 중기재정작업반(2007. 2∼6월)에서는 농림부로 이관한 농촌지역개발 사업의 추진 방안에 대한 검토 결과, 신활력사업을 향후 향토산업이나 지역 특화품목육성사업과 연계성을 가지고 종합적으로 추진해야 한다고 결론을 내렸다.20 이러한 논의를 바탕으로 농림부는 제2기 신활력사업을 향토산업육 성사업과 지역특화품목육성사업과 함께 묶어 ‘농촌활력증진사업’으로 연계 추진하였다. 이에 따라 2008년부터는 신활력사업 대상 시·군의 경우 신활력 사업과 향토산업육성, 특화품목육성을 통합한 농촌활력증진계획을 의무적으로 수립하게 되었으며, 그 밖의 시·군은 동 계획을 자율적으로 수립하도록 하였다.
20 제1기 신활력사업의 추진 부처는 행정자치부였던 반면, 제2기 신활력사업은 일 부 농촌지역개발사업과 함께 농림부로 이관되었다.
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2.2. 신활력사업의 추진체계와 특성
제2장에서 언급하였듯이 정책의 추진체계란 특정 목적을 달성하기 위한 관련 단위 조직 간의 분업체계 또는 사업 추진의 주체들 간 연결망이라 할 수 있으며, 이러한 관점에서 실행체계라고 할 수 있다. 그러나 실행체계가 제대로 작동하기 위해서는 다양한 자원을 투입하고 정책의 효과가 확산될 수 있도록 하는 기반이 필요한데, 관련 법과 계획이나 사업지침, 예산운용 체계, 평가체계, 그리고 직접적인 사업의 추진 주체가 아닐지라도 관련 정 책이나 사업이 계획·실행·평가·환류 등의 과정에서 다양한 지원을 제공하 는 지원조직들이 이에 해당할 것이다.
이에 신활력사업의 추진체계를 사업 추진 주체와 다양한 지원조직, 법과 계획, 예산운용, 평가체계 등으로 구분하여 그 특성을 검토하고자 한다. 이 검토 결과는 신활력사업의 정책 연속성 평가를 위해 활용할 수 있을 것이다.
2.2.1. 사업추진 주체와 지원조직
신활력사업은 기본적으로 ASP라는 정책 모델에 기반하여 추진되어 사 업 추진 과정에 다양한 주체의 참여와 이들 간의 협력시스템의 조직화가 중시되었다. 신활력사업의 주요 주체와 조직은 중앙단위와 지방단위로 구 분할 수 있는데, 중앙단위에서는 균형발전위원회(지역발전위원회)나 중앙 부처 외에도 자문위원회, 공동추진단 등이 주요 주체로 참여하였다. 지방 단위에서는 지자체 외에도 지역혁신자문관(FD), 지역협력단, 지역혁신협의 회가 주요 주체로 신활력사업의 기획과 추진에 참여하였다.
중앙단위에서의 사업추진 주체들과 지원조직들은 <그림 4-5>에 나타난 것과 같이 지자체의 신활력사업 계획수립 이후 주로 계획의 심의와 보완, 사업시행 결과의 평가 등의 과정에 역할이 분업화되어 있다(이석주 등 2008). 이들 중 몇몇 주체들의 역할을 특징적으로 검토해보면, 먼저 공동추 진단은 신활력사업의 원활한 추진을 위해 주요 정책 사업의 심의와 조정기 능을 수행하였다. 공동추진단은 국가균형발전위원회의 기획단장을 단장으
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로 관계 부처의 담당 국장을 단원으로 구성하여, 지자체에서 제출한 신활 력사업계획이나 중장기적인 제도개선 방안 등을 최종 심의·의결하는 기능 을 하였다. 그러나 공동추진단은 제1기 신활력사업에서는 매우 활발한 활 동을 하였으나 제2기에서는 유명무실화되었다(유명규 2010).
자문위원회는 신활력사업의 계획 및 추진실적에 대한 자문 및 평가 기능 등을 수행하였다. 지역개발 전문가, 시·도 지역혁신위원회 위원, 관계부처 과장급 공무원 등 30∼40인 내외로 구성되었는데 지자체에서 제출된 사업 계획을 자문·평가하여 수정·보완 여부를 검토하였다.
자료: 농림부 농촌정책국(2006); 이동필 등(2007)에서 재인용.
그림 4-5. 신활력사업 추진 절차
신활력사업 추진에 있어 지방단위의 주요 추진 주체로 들 수 있는 것은 지자체이다. 정부에서는 신활력사업 추진 시 각 지자체에 전담조직을 두도 록 권고하고 그 이행 여부를 평가에 반영하였다. 예를 들어 행정자치부의
‘2006년도 신활력사업 추진실적 평가계획(안)’은 신활력사업 대상 시·군의 추진실적 평가를 위해 5개 부문 10개 항목의 평가지표를 제시하고 있는데 여기에 ‘신활력사업 전담조직의 신설 및 인력보강 여부와 정도’를 포함하 고 있다. 이러한 정부의 지침이나 평가체계로 인해 지자체에 신활력사업
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전담조직을 둔 경우가 66.7%에 이르고 사업추진단을 운영한 곳도 63.1%
에 이르렀다.21 신안군의 ‘천일염산업과’나 산청군의 ‘한방약초사업단’ 등 이 이에 해당한다.
지역혁신자문관(FD)은 신활력사업 지자체에 일정기간 동안 전담 자문가 역할을 수행하였다. 이들은 신활력사업의 계획 수립과 집행, 지역혁신체계
지역혁신자문관(FD)은 신활력사업 지자체에 일정기간 동안 전담 자문가 역할을 수행하였다. 이들은 신활력사업의 계획 수립과 집행, 지역혁신체계