농정은 ‘농업행정’ 또는 ‘농업정책’을 줄여 이르는 말로, 그 목적과 대상 및 범위는 시대의 변화에 따라 달라져 왔다. 현재의 농정 범위에는 농업정 책뿐만 아니라 농촌정책까지 포괄된다. 농정 추진체계란 농업·농촌정책 또 는 관련 행정을 추진함에 있어 그 실행체계 및 전달체계를 모두 의미하는 것으로서, 농정의 추진 주체 및 조직, 관련 법과 제도, 구체적 사업과 예산 등과 같이 다양한 요소들로 구성되어 있다.
농정은 (1) UR, WTO, FTA 등 외부의 정치적 상황 변화에 따라 정책 변 화가 나타났고, (2) 이해 관련자의 강력한 이익집단 정치에 의해 정책 변화 가 나타났으며, (3) 중장기 계획을 통해 정책을 기획하고 이에 근거하여 프 로그램과 사업을 관리하는 안정성이 부족한 편이나, (4) 복지정책 등에 비 해 사회적인 이념 논쟁은 적은 편이라 사업성과 평가를 통해 일관성 있게 관리할 개연성은 높은 특징을 지닌다.
이러한 특징을 갖는 농정의 연속성을 분석하는 단위와 관련하여 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 정치적 관점에서 전개되는 이념은 큰 변화가 없는 편(농업·농촌 분야의 지원에 대한 정치적 결정은 유지)이다. 둘째, 중·
장기적으로 구속력 있는 정책 계획이 없다. 셋째, 정책 프로그램의 일관성 이 약한 편이다. 넷째, 예산 사업 단위에서는 잦은 변동이 있는 편이다.
정책 연속성의 의의와 농정 추진체계 분석의 틀
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농정 추진체계를 구성하는 행위자로는 크게 대통령부터 입법부, 사법부, 정당, 농식품부, 기획재정부 등을 공식 주체로 들 수 있으며, 농민단체, 언 론, 전문가집단, 관련 위원회 등이 비공식적 주체라고 할 수 있다. 이러한 각 행위자들은 정책 결정 및 집행 과정에 다양한 방식으로 참여하고 상호 작용하게 된다. 정책 결정과정에는 정책조정 논의기구, 전문성, 계획, 예산 등의 요소가 작동하고, 정책 집행과정에는 예산, 담당조직, 지자체, 타 부 처, 성과 평가와 환류 등의 요소가 작동한다.
농정 추진체계의 실태를 분석하는 틀의 한 축은 추진주체 간의 연계성을 살펴보는 것과, 다른 한 축으로 법–조직–예산 등 정책 요소의 연계성을 살펴보는 것으로 설정할 수 있다. 추진주체 간의 연계성을 살펴보는 것은 농정 추진주체 간 갈등이나 마찰, 정책 사업의 유사·중복성, 농정 수요와 자원(인력, 예산) 배분 적합성 등의 측면에서 바라볼 수 있으며, 정책 요소 간의 연계성은 기획–예산 기능의 연계, 예산사업–조직 기능의 연계 등을 다각도로 살펴볼 수 있다.
그림 2-8. 정책 추진 ‘연속성’ 분석의 틀
따라서 이 연구에서 다루어야 할 의제를 크게 세 가지로 압축할 수 있 다. 첫째, 합의된 농정 목표가 유지되고 있는가? 농업인, 농촌 주민의 농정
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에 대한 요구와 국민들의 농업·농촌에 대한 가치가 농정 목표와 부합하는 가를 살펴보아야 한다. 둘째, 농정 추진체계의 문제는 무엇이고 연속성이 있는가? 농정 추진체계의 문제점에 대하여 구체적으로 검증하는 동시에,
‘연속성’이라는 시각으로 통시적 관점에서 농정 목표와 수단의 정합성, 중 앙–광역–기초자치단체 등으로 이어지는 농정 추진조직 간 연결망, 그리 고 법(계획), 조직, 예산(사업) 간의 상호관계 등에 초점을 두어 살펴보아야 한다. 특히 만약 연속성이 없는 경우라면 그 원인이 무엇인가를 규명한다.
셋째, 그렇다면, 농정 추진체계를 어떻게 정비하는 것이 좋은가? 법률 및 계획제도 체계화, 관련 조직 정비와 역할 분담, 예산 사업 조정 등의 측면 에서 농정 추진체계의 정비 방향과 과제 등을 논의한다.
전문가 델파이조사로 살펴본 농정의 특징과 과제 제 3 장
1. 조사 개요
농업·농촌정책 추진의 문제를 확인하는 한편 연속성이라는 관점에서 농 정 추진체계의 문제를 해소할 수 있는 방향을 설정하기 위하여 전문가들의 의견을 수렴하고자 하였다. 이러한 목적으로 델파이기법을 활용한 전문가 조사를 실시하였다. 델파이기법은 예측하고자 하는 문제에 관하여 전문가 들의 의견을 종합하고 정리하는 일련의 절차로, 이해집단의 갈등관계를 추 정하거나 다수인의 의견을 수렴하는 중재도구로 활용할 수 있다(강용주 2008). 특히 델파이기법은 정책형성 과정에서 합의를 이끌어내는 중요한 요소로서 서로 대립되는 다수의 견해를 지닌 이해관계자들의 의견 합의를 체계적으로 이끌어내거나 반대로 의견의 차이를 확인하는 데 효과적인 방 법이다(Rayens and Hahn 2000).
그러나 델파이기법을 활용하는 궁극적인 목적은 다양한 정책 이슈를 분 석하는 도구로서 사용하는 것이다(Turoff and Linstone 2002). 본 연구에서 도 델파이기법은 농업·농촌정책의 문제를 분석하고 향후 정책 연속성 제고 를 위한 추진체계의 정비 방향 등에 대한 전문가들의 다양한 의견을 수렴 하기 위한 수단으로 활용된다. 델파이조사는 McKenna(1994)의 델파이기 법 활용과정 단계 구분에 따라 1차 델파이조사에서는 기존 논의들로부터 도출한 농업·농촌정책의 연속성 문제와 추진체계에 관한 주요 이슈들을 구
전문가 델파이조사로 살펴본 농정의 특징과 과제
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구 분 조사 항목
농정의 주요 문제 우리나라 농업·농촌정책의 문제점
농정의 연속성 문제
정권교체 등이 농업·농촌정책의 연속성에 미치는 영향 정도 우리나라 농업·농촌정책이 중장기적으로 일관된 관점에서 연속성 있게 추진되어 왔는지에 대한 평가
농업·농촌정책의 연속성이 유지되지 못한 사례
중앙-지방자치단체 간 농업·농촌정책 추진의 연속성 문제 여부 중앙-지방자치단체 간 농업·농촌정책 추진의 연속성이 유지되 지 못해 문제가 된 사례
표 3-1. 1차 델파이조사 주요 내용
조화하여 설문조사 방식으로 전문가들의 다양한 의견을 수렴하였다. 2차 델파이조사에서는 앞서 수렴된 전문가들의 의견을 수치화하여 분석한 후 그 결과를 바탕으로 새롭게 작성한 설문지를 통해 농업·농촌정책의 연속성 문제와 추진체계에 관한 전문가들의 보다 구체적이고 심화된 의견을 조사 하였다.
먼저 1차 델파이조사는 2013년 6월 3일부터 21일까지 실시하여 총 23명 의 농업·농촌정책 전문가들로부터 의견을 수렴하였다. 조사에 참여한 23명 의 전문가는 농촌정책 분야 14명, 농업정책 분야 8명, 지자체의 종합행정 담당자 1명 등으로 구성되었다.9 총 14개 문항으로 구성된 1차 델파이조사 는 내용 구성상 크게 5개 부문을 다루었다. ① 우리나라 농업·농촌정책의 주요 문제점, ② 농업·농촌정책의 연속성 문제, ③ 중앙정부 농업·농촌정 책에 대한 영향 요인과 주요 주체, ④ 지방자치단체 농업·농촌정책에 대한 영향 요인과 주요 주체, ⑤ 농업·농촌정책 추진체계 구성 요소와 추진단계 별 개선사항 등이 이에 해당한다.
9 델파이조사에 참여한 전문가들의 직업군별 분포는 1·2차 조사 모두 대학교수 5 명, 연구직 11명, 현장 전문가·활동가 4명, 지자체 공무원 3명이다. 지자체 공무 원 3명 중 1명은 계약직공무원으로서 전문 분야 구분 시에는 농업정책 전문가 로 분류하였다.
전문가 델파이조사로 살펴본 농정의 특징과 과제 41
구 분 조사 항목
중앙농정의 영향요인 및 주체
중앙정부 농업·농촌정책 결정과 추진에 가장 큰 영향을 미치 는 요인
중앙정부 부처 이외에 현재 중앙 농업·농촌정책에 핵심적 역 할을 하는 주체
중앙정부 부처 이외에 향후 중앙 농업·농촌정책에 핵심적인 역할을 해야 하는 주체
지방농정의 영향요인 및 주체
지방 농업·농촌정책 결정과 추진에 가장 큰 영항을 미치는 요인 현재 지방 농업·농촌정책에 핵심적 역할을 하는 주체 향후 지방 농업·농촌정책에 핵심적인 역할을 해야 하는 주체 농정 추진체계
구성요소와 추진단계별 개선사항
농업·농촌정책 추진체계의 구성요소
농업·농촌정책의 효율적·효과적 추진체계 정비를 위해 정책 추진단계별로 중요한 사항
2차 델파이조사는 2013년 9월 5일부터 26일까지 실시하여 1차 조사와 동일하게 총 23명의 농업·농촌정책 전문가들의 의견을 수렴하였다. 이 중 농촌정책 전문가는 15명, 농업정책 전문가는 6명, 지자체의 종합행정 담당 자는 2명 등이 참여하였다. 1차 조사에 참여한 23명의 전문가 중 3명을 제 외한 20명이 2차 조사에도 참여하여 전문가 의견 수렴 시 응답 관점의 일 관성과 연속성이 유지되도록 하였다. 1차 조사 결과를 바탕으로 농업·농촌 정책의 연속성 및 추진체계와 관련된 이슈를 보다 심화시켜 총 14개 문항 으로 구성한 2차 델파이조사는 내용 구성상 크게 4개 부문으로 구분하였 다. ① 농업·농촌의 가치와 농업·농촌정책의 비전 및 목적, ② 농업·농촌정 책의 연속성 문제와 대안, ③ 농업·농촌정책 핵심 주체들의 역할, ④ 농 업·농촌정책 추진조직의 정비 방안 등이 이에 해당한다.
전문가 델파이조사로 살펴본 농정의 특징과 과제
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구 분 조사 항목
농업·농촌의 가치와 농정의
비전 및 목적
농업·농촌정책의 장기적(약 30년)인 비전 또는 목적 농업·농촌이 지켜야 할 가치
농정의 연속성 문제
농업·농촌정책의 연속성 판단 기준
농업·농촌정책의 추진체계 구성요소가 정책의 연속성을 저해하 는 문제점
정책사업이나 예산투입 측면에서 지속성 담보를 위한 제도적 장치
정책사업이나 예산투입 측면에서 지속성 담보를 위한 제도적 장치