1) 정책적 기대효과
본 연구의 정책적 기대효과는 지역의 자율과 책임에 기반한 보다 지역 맞춤형 도시 재생이 실현될 수 있도록 국가의 도시재생 예산 및 기금 지원 체계를 중앙주도형 집행 방식에서 지역주도형으로 전환하는데 있다. 이와 더불어 지자체가 국가 보조금사업에 대한 맹목적 의존도를 줄이고 지역의 쇠퇴문제를 주도적으로 해결할 수 있도록 지역 금융 등 다양한 민간 참여를 기반으로 지자체 차원의 안정적 재원을 확보토록 하는 기 반을 구축하는데 있다.
2) 학술적 기대효과
학술적 기대효과는 도시재생 차원에서 지역기반 관계금융의 도입 필요성과 역할을 정립하는 것에 있다. 특히 지역발전과 연계한 사회적 가치를 제고하는 한편 시중금융 의 사각지대를 해소하여 지속가능한 지역발전을 실현하기 위한 금융방식으로서 지역기 반 관계금융의 대표사례인 미국 CDFI의 소개를 통하여 도시재생을 중심으로 한 지역 기반 관계금융에 관한 논의의 장을 마련하였다는 점에서 학술적 의의가 있다.
CHAPTER 2
1. 지역주도형 도시재생의 필요성 ···17 2. 정부재정의 구성과 역할 ···22 3. 지역기반 관계금융의 등장과 의의 ···25
지역주도형 도시재생
재정지원에 관한 논의
제2장 지역주도형 도시재생 재정지원에 관한 논의 ․ 17
02 지역주도형 도시재생 재정지원에 관한 논의
본 장에서는 먼저 지역주도형 재생의 의미와 중요성을 살펴보았다. 지역주도형 재생이란 지역발 전의 추진주체와 동인이 지역 내에 존재하고 발전의 성과 역시 지역에 귀속되는 방식이며, 경제성장 률 둔화, 복지수요 증대와 인구고령화 등 우리나라가 직면한 거시적 환경변화를 고려할 때 더욱 지역주도의 문제해결이 필요하다. 또한 공공재정의 의미와 대상 및 주요역할을 토대로 도시재생 재정의 효율적인 운영 필요성을 살펴보았다. 이와 함께 지역기반 금융의 의미, 지역기반 금융기관의 역할 등을 고찰하였으며, 지역금융이 담당하는 지역경제 활성화 및 금융소외계층 지원 등이 지역주 도형 도시재생을 실현하는 중요한 수단임을 살펴보았다.
1. 지역주도형 도시재생의 필요성
1) 지역주도형의 의의
아마르티아 센(Amartya Kumar Sen)은 Development as Freedom(1999)에서 “민 주국가에는 기근이 없다”라는 테제를 통해 경제위기나 사회적 혼란에 대응해서 권위주 의 보다 민주주의 체제가 더 효과적으로 대응할 수 있음을 제시하였다. 기근은 식량생 산이 줄어들어 발생하는 것만이 아니라 불평등한 사회구조 때문에 특정한 처지의 사람 들이 식량 ‘획득 권한(entitlement)’을 잃게 되면서 발생1)하기도 한다. 민주주의 체제
1) 베리타스 알파. 2014. 11.26. 자유로서의 발전(아마르티아 센) [http://www.veritas-a.com/news/articleView.html?idxno=33122]
(2020년 12월 1일 검색)
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에서는 현장 전문가의 문제포착과 아이디어가 민간의 자유로운 실험으로 이어지고, 이 게 성공하면 다시 정부가 받아서 제도화하는 민간의 창의성과 관료적 역량이 시너지를 내는 열린사회의 작동방식2)을 통해 문제를 해결할 수 있다. 즉 이러한 민주주의적 작 동양식을 통해 가난하더라도 기근이 발생하지 않을 수 있다는 의미이다. 반면 중앙집 권적 권위주의 체제는 선택과 집중을 통해 지역 간의 이해갈등으로 인한 비효율과 혼란 을 감소시킬 수 있지만, 일사불란한 통제과정에서 흔히 정보의 은폐3)가 발생하기 때문 에 빈곤과 불평등 같은 문제 해결에 한계를 보이게 된다.
오츠(Oates)는 분권화 정리(Decentralization theorem, 1972)를 통해 “지방 공공재 의 공급은 지방정부가 해당되는 지역에 공급하는 것이 더 효율적이다”라고 정의하고 있다. 즉 공공서비스의 혜택이 특정구역 내의 주민들에게 한정되고, 그 지방 공공재를 공급하는 비용(서비스 비용)이 어느 단계의 정부가 생산하든 동일하다면, 중앙정부가 일률적으로 넓은 구역을 대상으로 공공재를 공급하는 것보다 지방정부가 해당되는 지 역에 최적 산출물4)을 공급하는 것이 더 효율적이라고 볼 수 있다(김민주, 2019, p387).
유럽연합 창설과정에서 도입된 보충성의 원리(Subsidiarity principle)에서도 상위단 위의 관여는 한정된 범위에서 보충적이고 보조적인 형태여야 한다고 강조한다. 하위단 위에 의해 만족할만하게 추구될 수 있는 기능의 수행은 상위단위가 담당해서는 안 되 며, 상위단위의 관여는 하급단위가 충분히 수행할 수 없는 것에 대하여 한정된 범위에 서 보충적이고 보조적인 형태일 때 정당화 될 수 있다(김민주, 2019, p385).
한국의 도시들은 현재 내적으로 인구 감소, 경제성장 정체, 환경 노후화 등의 쇠퇴 와 함께 외적으로 코로나, 기후변화, 세계 경기변동 등 점점 더 경험해보지 못한 다양 한 위기에 직면하고 있다. 이러한 상황에서 지역주도형 추진방식은 한정된 여건에서
2) 시사IN. 2020. 03.17. 민주주의 국가에서 바이러스를 이기려면 필요한 것 [https://www.sisain.co.kr/news/articleView.html?idxno=41562]
(2020년 12월 1일 검색)
3) 권위주의 체제에서는 최고 의사결정자의 의중이 가장 중요하기 때문에 위에서 생산된 정보는 아래로 내려가지만 아래에서는 문제를 알아채지 못하거나, 알고도 방치 또는 은폐하기 때문에 문제 악화
4) 지방공공재란 학교, 공원과 같이 한 지역에 모여 사는 사람들이 주로 소비하는 재화를 의미
제2장 지역주도형 도시재생 재정지원에 관한 논의 ․ 19
내생적 전략(endogenous local development)이란 지역이 주도하여 스스로의 자원을
5) 박인권. 2012. 지역재생을 위한 지역공동체 주도 지역발전전략의 규범적 모형:SAGE전략. 한국지역개발학회.
제24권 제4호. p02.
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활용하고 자신의 역량을 발굴 또는 강화함으로써 지역발전을 꾀하는 방식을 뜻한다6). 이와 반대로 외생적 전략(exogenous local development)이란 국가의 주도하에 특정지 역에 외부의 자원을 투입하여 그 지역의 성장을 추구하는 하향식 방식을 의미하는데, 이는 국가 재정문제 악화 우려, 지역자율성 약화 등의 근본적 한계점을 지니고 있다7). 2000년대 이후 우리나라에서도 내생적 지역발전 패러다임에 주목하고 ‘사회적 자본’,
‘마을기업’, ‘마을만들기’, ‘상향식 접근’ 등과 관련된 여러 가지 지역발전정책이 시행 되고 있으며8), 이는 지역재생이 추구하는 바와도 맥을 같이 한다. 즉, 내생적 지역발전 은 지역발전의 추진주체와 동인(motivation)이 지역 내에 존재하고 발전의 성과 역시 지역으로 귀속되는 지역발전 방식으로 곧 지역주도형 지역발전을 의미한다(김효정, 2013).
지역발전을 추진하는 데 있어서 지역주도의 중요성은 국가와 지역발전 및 도시재생 의 목표 설정에서도 여실히 드러난다. 2019년 12월 발표한 「제5차 국토종합발전계 획:2020~2040」의 주요 목표 중 하나는 “중앙정부 주도의 획일적 정책 추진의 한계와 부작용을 최소화하기 위해 지역의 다양성과 자율성을 기반으로 하는 균형 국토 조성”
이다9). 또한 2019년 1월에 발표된 「제4차 국가균형발전 5개년 계획:2018~2022」의 목표도 “지역주도의 자립적 성장기반 마련”이다. 2017년 설정된 도시재생 뉴딜 로드 맵은 “지역 공동체가 주도하여 지속적으로 혁신하는 도시”를 비전으로 제시하고 지역 및 주민 주도의 지속가능한 사업 추진을 강조하고 있다.
인구이동성 감소, 경제성장률 둔화, 복지수요 증대와 인구고령화 등 우리나라의 거 시적 환경변화와 조건을 고려한다면 지역주도의 문제해결을 통한 지역발전·지역재생은 지속되어야할 흐름이다10). 급속한 산업화·도시화에 따른 빠른 인구이동과 지역공동체 해체 현상은 1990년대 이후 도시화의 속도 둔화에 따라 잦아들면서 점차 인구이동성은
6) 전게서. p07.
7) 전게서. p06-07.
8) 전게서. p09.
9) 박관규. 2020. [정책제안]재정협력을 통해 지역이 주도하는 지역발전 추진해야. 한국자치학회. 공공정책 Vol.173. p55.
10) 전게서. p12-22.
제2장 지역주도형 도시재생 재정지원에 관한 논의 ․ 21
감소하였으며,11) ‘마을만들기’ 등 지역공동체 복원 노력은 이어지고 있다. 또 다른 환경변화 중 하나는 국민경제의 저성장과 이에 따른 세입의 악화와 복지국가로의 이행 에 따른 세출증가가 국가재정 악화로 이어지는 것으로 이는 지역발전에 투입할 국가재 정의 감소를 뜻하며 지역발전의 내부동력을 찾아야함을 의미한다. 이와 함께 복지에 대한 수요는 증대될 것으로 보이는데 이는 인구노령화와 관련이 깊다. 노인인구 증대 는 사회복지 지출의 증대로 이어지며 경제활동인구 비율 감소에 따른 세입 감소효과도 동시에 가져오게 될 것이다.
이번 문재인 정부에서는 고도의 중앙집권적 국정운영 방식의 대응능력 약화, 주민수 요에 둔감한 국가중심의 획일화된 공공서비스, 생활현장을 중심으로 한 국민의 참여 욕구 등에 따라 자치분권 정책을 주요 국정과제로 채택하였다.12) 일부 자치단체의 방 만한 운영 및 전문성 부족 등으로 획기적 지방 이양과 강력한 재정분권과 함께 자치단 체의 역량 제고, 풀뿌리 주민자치 강화를 함께 추진할 것을 계획하여 실행하고 있다.
자료: 행정안전부. 2017. 10. 자치분권 로드맵(안). p04.
그림 2-1 | 문재인 정부 자치분권 추진전략
11) 우리나라의 인구 이동성지수는 산업화와 도시화가 급속히 이루어지던 시기인 1970년대 이후 전국적으로 0.2를 넘어섰고 서울은 0.5 가까이 치솟은 적도 있었으나, 1990년대 이후로는 전국적으로 0.2이하로 떨어지고 2000 년대 들어서는 서울도 0.2 아래로 내려가고 있음. 이동성지수가 0.2 아래로 내려간다는 것은 지역민들이 현재 거주하는 지역에 평균적으로 5년 이상을 거주한다는 의미임(전게서. p13)
12) 행정안전부. 2017. 10. 자치분권 로드맵(안). p.01-04. 발췌 정리.