사회복지 전달체계상 자치구의 역할 - 자치구 단위 지역사회복지계획 매뉴얼 개발 연구

사회복지 전달체계는 보건복지부-서울시-자치구로 연결되는 공공복지체계와 민간 의 복지시설 및 단체들이 참여하는 민간복지체계로 구성되어 있다. <그림 2-2>는 사 회복지 전달체계상 각 주체별로 담당하는 기능을 구분하여 보여준다. 최근 들어 사회

-복지 사업에도 민간의 참여가 증가하여 민간-복지기관 및 시설 등 민간-복지전달체계도 중요한 역할을 담당하고 있지만, 아직까지 우리나라에서 지역사회복지를 담당하는 핵 심은 공공복지체계라고 할 수 있다. 우리나라의 공공복지체계는 중앙정부의 사회복지 업무를 담당하는 조직인 보건복지부가 정점이 되지만, 지방정부 즉, 일선 자치단체에서 는 복지업무를 담당하는 독자적인 집행기관이 존재하지 않고 행정자치부 산하의 광역 시․도 → 시․군․구 → 읍․면․동의 행정조직을 통해 일반 행정직 공무원이 복지정 책을 집행하는 형태를 지니고 있다는 것이 특징이다.

사회복지 전달체계는 크게 기획, 지시, 지원, 관리 등의 업무를 담당하는 행정체계 와 최일선 서비스 전달기능을 담당하는 집행체계로 구분할 수 있다. 공공복지 전달체 계상 최상위 기관인 보건복지부는 종합적인 기획․조정과 통일적인 기준설정 등 전체 적 방향제시, 기준 설정, 재정확보와 운영, 지자체나 산하단체, 민간기관에 대한 심사․

조정 및 평가 등을 담당하는 행정체계 기능을 담당한다. 광역자치단체인 서울시도 광 역수준의 정책개발 및 정보관리, 재원확보 및 지도․감독, 지원, 조정 등 주로 행정체 계의 역할을 담당한다. 반면에 최일선의 서비스 전달기능은 동사무소, 보건소 등의 일 선 행정조직과 민간의 복지시설 및 단체들이 주로 담당하고 있다.

구분 공공 민간

보건복지부 행정체계

(계획, 지시,

지원, 관리) 서울시

자치구 집행체계

(서비스

직접전달) 동사무소, 보건소, 직영복지기관

지역단위 민간 복지기관

<그림 2-2> 지역복지 전달체계별 역할구분

광역자치단체인 서울시와 일선 행정조직인 동사무소의 중간 단계인 자치구는 행정 체계적 성격과 집행체계적 성격을 동시에 갖고 있다. 즉, 자치구 수준에서 정책을 개발 하는 일부 기획기능과 실제로 서비스를 전달하는 집행기능을 동시에 수행하고 있다.

공공부조사업과 같이 보건복지부가 기준과 방향을 설정한 복지업무, 즉 기관위임사무 에 대해서는 일선 집행기관으로서의 역할을 담당한다. 또한 사회복지서비스 가운데 광 역자치단체인 서울시가 계획을 수립하고 재정을 지원하는 경우에도 기초자치단체인 자 치구 및 일선 동사무소는 집행기능을 담당한다. 그러나 일부 사회복지서비스에 대해서 는 자치구가 독자적으로 계획을 수립하고 재정을 부담하여 수행하는 사업영역, 즉 고 유사무도 있다.

그러나 아직까지 자치구의 복지기능은 서비스를 직접 전달하는 집행기능이 더 많 은 것이 현실이다. <표 2-2>는 현재 서울시 및 자치구에서 실시하고 있는 주요 복지 사업 및 복지시설에 대하여 서울시와 자치구의 담당 역할 및 재정분담 현황을 조사한 것이다. 서울시는 대부분의 복지시설 및 프로그램 운영에 재정지원을 하고 있지만, 실 제 집행 및 지도․감독은 자치구가 담당하고 있다. 서울시로부터 지원되는 예산은 자 치구를 통해서 일선 복지시설이나 단체에 전달되고, 지원된 재정의 집행결과에 대한 보고와 현장 지도․감독 업무는 자치구를 통해 수합되어 서울시로 보고되는 방식으로 진행되고 있다. 이러한 성격의 업무는 기관위임사무로, 서울시는 주로 예산보조 및 지 급, 업무지침 전달, 총괄적인 감독업무를 담당하고, 실제로 예산을 집행하거나 지급하 는 업무, 예산집행 결과에 대한 정산 및 보고, 실질적인 지도․감독업무와 같은 최일선 업무는 자치구에서 담당하고 있다.

지방정부의 주요 사회복지업무는 사회복지서비스의 생산 및 전달이며, 사회복지서 비스는 대부분 사회복지시설을 통해서 생산되기 때문에 사회복지시설에 대한 지도․감 독 역할은 공공부문의 주요 복지업무의 하나이다. 이 과정에서 중앙정부인 보건복지부 는 각종 지도․감독업무와 관련된 기준이나 지침을 마련하고, 필요한 국고예산을 확보 하여 지원하는 역할을 담당한다. 광역자치단체인 서울시는 시립 복지시설 건립에 주체 적으로 관여하고 있으며, 지도․감독과 관련하여서는 광역시 차원의 기준이나 지침을 마련하고 시비를 확보하여 지원하는 업무를 담당한다.

<표 2-2> 복지사업별 재정 및 역할 분담(계속)

-반면에 실제적으로 운영 계획서나 결산서 제출, 일상적인 지도 감독, 시설 안전관 리, 그리고 각종 보조금 지급업무와 같은 직접적인 관리업무는 최일선 행정기관인 자 치구에 거의 이관된 상태이다. 자치구가 최일선 집행 및 지도․감독 역할을 담당하는 범위는 구립시설이나 프로그램에 한정되지 않고, 국립 또는 시립시설 및 프로그램에 대해서도 실질적인 예산집행 및 감독자 역할을 담당하고 있다.

이처럼 자치구 복지업무 가운데 중앙정부 또는 서울시로부터 권한을 위임받아 집 행한 기능이 많은 것이 사실이지만, 최근 들어 자치구가 주체적인 역할을 담당하는 복 지업무 영역, 즉 고유사무가 점차 증가하는 추세이다. 인구의 고령화, 핵가족 확산 등 가족구조의 변화, 보편적 복지개념의 확산으로 사회복지 수요가 증가하고 있고, 또한 지방자치제도의 실시로 광역은 물론 기초자치단체의 복지업무가 양적으로 증가했을 뿐 아니라 주체적인 업무수행 요구도 높아지고 있기 때문이다.

<표 2-2>에서 자치구비가 투입되는 사업이나 시설의 경우, 자치구는 단순 집행기 능을 넘어 기획 및 관리자 기능을 담당하게 된다. 복지사업이나 시설운영에 소요되는 예산은 국고, 시비, 구비가 분담하게 되는데, 사업대상이 지역주민을 중심으로 이루어 지는 사업이나 시설에 대해서는 자치구비가 투입되고 있다. 사업영역 가운데는 장애인 복지분야 보다는 노인복지 분야에 자치구 재정이 투입되는 경우가 상대적으로 많은데, 이는 장애인 복지사업은 대부분 이용자 범위를 지역내 장애인으로 제한하지 않는 반면 에, 노인복지사업은 수용시설을 제외하고는 대부분 서비스 대상이 지역내 노인들이며 직접적인 대인서비스 성격이 강하기 때문이다. 이처럼 자치구민에게 직접적으로 수혜 가 주어지는 복지시설 및 사업의 경우 자치구의 예산지원, 기획기능, 관리기능이 더욱 강화되는 추세이다.

이처럼 기초자치단체의 기획기능이 강화되는 경향은 이미 여러 분야에서 나타나고 있다. 보건분야에서는 1995년부터 시․도 및 시․군․구 단위로 지역보건의료계획을 수립하도록 지역보건법에 명시되었다. 이에 따라, 서울시 및 25개 자치구는 서울시민 보건지표조사를 실시하고, 이를 토대로 지역보건의료계획을 수립한 바 있다. 장묘정책 에서도 지방정부의 계획기능 강화를 요구하고 있다. 2000년 전문 개정된 장사등에관한 법률(장사법)에서 장묘정책의 수립 및 집행에 있어 지방자치단체의 책임과 역할을 강 화하고 있다. 현행 장사법에서는 특별시장․광역시장 및 도지사와 시장․군수․구청장

은 묘지․화장장 및 납골시설의 수급에 관한 중․장기계획을 수립하여야 하고(제5조), 자치단체 단위로 공설묘지, 공설화장장, 공설납골시설 설치를 의무화하였다(제12조).

사회복지 분야에서도 자치구의 역할 강화 요구가 지속적으로 강조되어 왔으며, 이 에 따라 2003년 7월 시․군․구 단위의 지역사회복지협의체의 구성 및 지역사회복지계 획 수립을 의무화하는 사회복지사업법 개정법률이 공포된 바 있다. 실제 일부 자치단 체장들은 사회복지사업법이 개정되기 이전부터 지역단위 복지사업의 중요성을 인식하 고 자체적으로 사회복지계획을 수립한 경우도 있다. 서울시 자치구 가운데는 노원구가 2001년 중장기 복지계획을 수립한 바 있으며, 최근에는 강남구와 서대문구에서 복지종 합계획을 수립하였다.

-제2절 자치구 지역사회복지계획의 필요성과 기대효과 1. 자치구 단위 지역복지계획의 필요성

1) 지역사회 중심의 사회복지서비스

이상에서 논의한 바와 같이 사회복지업무 가운데 지방자치단체가 중심적인 역할을 담당하는 복지업무는 사회복지서비스 영역이다. 인구의 고령화, 핵가족 확산 등 가족구 조의 변화, 보편적 복지개념의 확산으로 특히 사회복지서비스 수요가 증가하고 있다.

또한 소득수준의 향상으로 서비스 요구가 다양화되고 서비스의 질적 개선에 대한 요구 도 증가하고 있다. 이러한 복지서비스 욕구의 증가는 지방자치단체로 하여금 국고부담 사업 이외에 자치단체 스스로 주민복지 증진을 위한 고유사업을 개발․시행할 것을 요 구하고 있다. 광역자치단체인 서울시는 물론, 서울시내 25개 자치구별로도 독자적으로 구민복지 증진을 위한 계획을 수립하고 복지시설의 건립 및 복지사업을 수행하는 경우

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