◇ 영미형 지방자치(英美型 地方自治)
영미형 지방자치는 민주주의적 요청에 기초한 주민자치의 관행에 의하여 형성되어 왔다. 11세기 노르만 정복에 의한 통일국가가 출현 하기 이전의 앵글로-색슨 시대부터 각 촌락이나 지구단위로 주민전체 가 참가하는 주민총회가 있었으며, 이러한 주민총회가 지역의 공동역 무를 처리해왔다. 이러한 영국의 근대적 지방제도는 19세기 들어서 1835년의 도시단체법, 1888년의 지방자치법 등에 의해서 비로소 뿌리 를 내렸다. 영국의 근대법제에 있어서는 중앙의회가 절대ㆍ전능의 권 한을 가지고 있었던 관계로 ‘지방자치제는 법률에 의하여 권한이 부 여되지 않은 한 아무 일도 할 수 없다’는 이른바 ultra vires11)의 원칙 이 지배하였으며, 영국의 자치권은 법률에 의하여 제한되는 제도적 시스템으로 이해되었다. 즉, 대륙법계의 국가에서는 지자체가 지방행 정에 관하여 포괄적인 권한(포괄적 위임주의)을 가지고 있음에 비하여 영국의 지자체는 형식적 법제상으로는 한정적인 권한만을 가지고 있 다(개별적 지정주의).
하지만 현실적인 운용면에서 보면 자치단체에 대한 개별법의 수권 범위는 그 폭이 매우 넓음을 알 수 있다. 이것은 영국사회의 오랜 전 통과 경험으로 축적된 주민자치의 의식이 뿌리 깊기 때문에 지방행정 의 처리는 주민고유의 권리로 생각되어 법률에 의하여 한번 수권된 사항은 자치단체가 주민자치의 원리에 따라 자주적으로 처리하는 것
11) 라틴어로써 ‘ultra vis’의 복수형, 원래의 어원은 ‘강력한 힘’을 의미하는 것이지 만, 현대의 법리적 개념에 있어서는 “(개인ㆍ법인의) 월권의, 권한을 넘은”이라는 개념으로 사용되고 있다(영 : beyond power).
은 당연한 일로 인식되었다. 즉, 영국의 지방자치제도에 있어서는 대 륙법계의 국가에서 이루어지고 있는 것과 같은 자치단체에 대한 중앙 정부의 후견적 감독을 찾아볼 수 없다. 결론적으로 영국의 지방자치 는 오랜 전통을 배경으로 확고한 기초를 지녔다고 하겠다.
→ 주민자치
◇ 영조물(營造物)
영조물(public institution)이라 함은 국가 및 공공단체 또는 그로부터 특허를 받은 자가 계속적으로 공공목적을 위하여 제공하는 인적ㆍ물 적 시설로서 공공영조물 또는 공공시설이라고 한다. 영조물에는 일반 공중의 이용에 제공되는 공공용(公共用) 영조물(병원ㆍ학교ㆍ철도ㆍ전 화 등)과 행정주체의 사용에만 제공되는 공용(公用) 영조물(교도소ㆍ 시험장ㆍ경찰용 전화 등)이 있다. 영조물은 그 본질에 있어서 개인이 경영하는 같은 종류의 시설과 다른 점이 없으나, 공공적 성질을 띠고 있으므로 법률은 영조물 관리자에게 영조물 규칙제정권ㆍ명령징계권ㆍ 공용부담특권ㆍ영조물경찰 등 개인의 그것과는 다른 법률적 취급을 하는 일이 많다. 영조물 이용의 법률관계는 원칙적으로 사법상의 이 용관계와 같으나 법률, 특히 공법적 규율을 하고 있는 경우에는 공법 관계가 된다. 예를 들면, 국립학교 학생의 징계ㆍ퇴학에 대하여 행정 소송을 제기할 수 있는 경우, 사용료 징수를 국세징수법에 의하게 하 는 경우와 같다. 영조물의 설치 또는 관리에 결함이 있어서 국민에게 손해가 생긴 때에는 국가 및 공공단체 측에 하자가 없는 경우에도 손 해배상을 하게 된다(국가배상법 5조).
▶ ‘영조물’(營造物)은 일반적인 용어와는 많은 차이를 보이는 대표 적인 법률용어로서 ‘공공시설’ 등 포괄적이고 일반적인 개념으로 일원화하는 것이 필요할 것으로 생각됨.
◇ 영조물 규칙(營造物 規則)
영조물 규칙은 영조물(국립학교ㆍ국립도서관 등)의 관리청이 그 조 직ㆍ관리ㆍ사용 등을 규율하기 위하여 발하는 규칙으로 국립대학교 학칙ㆍ국립도서관 규칙 등 광의의 행정규칙을 말한다.
◇ 영조물 법인(營造物 法人)
영조물 법인이란 일정한 행정목적을 달성하기 위하여 설립된 인적ㆍ 물적 결합체에 공법상의 법인격을 부여하고 있는 공공단체 중의 하나 를 말한다. 영조물 법인은 일반적으로 행정목적의 수행에 있어서 합 리적ㆍ능률적인 경영을 도모하기 위하여 예산ㆍ인사 등에 관한 일반 적인 공법상의 제한을 완화하여 설립하는 것이 일반적이다. 국가에 속하는 영조물 법인에 과하여는 “정부투자기관 관리기본법”이 있고, 지방자치단체에 속하는 영조물법인에 대한 일반법으로서 “지방공기업 법”이 있다. 영조물법인은 매우 다양하지만 주로 공사나 특수은행 등 이 있는 바, 한국도로공사ㆍ한국전력공사ㆍ한국토지공사ㆍ서울특별시 지하철공사ㆍ한국은행ㆍ한국산업은행 등을 들 수 있다.
→ 공공단체
◇ 영조물 이용관계(營造物 利用關係)
영조물 이용관계라 함은 폐쇄적 시설의 계속적 이용관계를 일반공 공시설의 이용관계와 구별하여 부르는 것으로 법정사항의 발생에 의 해서 형성되는 경우와 시설관리자가 입소를 결정하는 것에 의해서 형 성되는 경우도 있다. 양자 모두 일단 시설에 입소한 자는 시설내의 포괄적 지배하에서 생활해야 하는 것을 의미한다.
◇ 예규(例規)
예규(published rulings)는 법규문서 이외의 문서로서 반복적 행정사 무의 기준을 제시하는 처분적 훈령 중의 하나를 말한다. 예규는 상급 행정관청이 하급행정관청에 대하여 그 지휘권 내지 감독권으로서 발 하는 명령 내지 지시로서 행정규칙의 한 형식이다. 예규통첩(例規通 牒)이라는 말과도 비슷하게 쓰이고 있는데, 예규는 기본적이고 일반적 인 사항을 명령할 때 취하는 형식이고, 통첩(通牒)은 세부적인 사항 및 구체적이고 개별적인 사항을 시달할 때 쓰이는 것이나, 엄격한 구 분을 필요로 하는 것은 아니다. 예규는 법원(法源)이 될 수 없으므로 행정조직 내부 또는 특별권력관계의 내부에서만 효력을 가지는 것으 로 국민에게 준수의무를 부과할 수 없으며, 재판의 규범이 될 수 없 다. 그러나 예규를 믿고 한 납세의무자의 행위가 반복됨으로써 과세 관행이 성립된 경우에는 신의칙, 소급과세금지의 원칙 등에 의하여 보호되어야 한다는 견해가 유력하다.
▶ ‘예규’(例規)는 ‘본보기’로 순화하자는 의견이 있음. ‘통첩’(通牒) 은 ‘행정전달’ 또는 ‘행정알림’으로 순화하는 것이 좋을 것으로 생각됨.
→ 훈령, 처분적 훈령
◇ 예비비(豫備費)
지방자치단체는 예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출 에 충당하기 위하여 세입․세출예산에 예비비를 계상하여야 한다(지 방자치법 제120조 제1항, 지방재정법 제43조). 또한, 예비비의 지출은 다음 연도 지방의회의 승인을 얻어야 한다(동법 동조 제2항). 다만, 특
별회계(교육비특별회계를 제외한다)의 경우에는 예비비를 계상하지 아 니할 수 있다(지방재정법 제43조 단서).
◇ 예산원칙(豫算原則)
예산의 성격상 지방의회에 의한 주민적 통제와 더불어 실효성이 담 보되어야 하므로 국가예상과 같이 몇 가지 예산원칙을 가지고 있다.
① 총계예산주의 원칙 : 한 회계년도의 일체의 수입 및 지출 전부를 세입ㆍ세출예산에 편입할 것을 내용으로 하는 것을 말한다(지방재정 법 제34조 제1항). 다만, 지방자치단체가 현물로 출자하는 경우와 지 방자치법 제133조 제1항 및 “지방자치단체 기금관리 기본법”의 규정 에 의하여 설치된 기금을 운용하는 경우, 그 밖에 대통령령이 정하는 사유로 보관할 의무가 있는 현금 또는 유가증권이 있는 경우에는 이 를 세입ㆍ세출예산 외로 처리할 수 있다(동조 제3항). 총계예산주의 원칙은 모든 세입 및 세출이 예산에 계상되기 때문에 수입 및 지출의 균형을 도모할 수 있음과 동시에 세입세출에 대한 의회의 민주적 통 제를 용이하게 한다.
② 단일예산주의 원칙 : 한 회계년도를 단일회계년도로 하는 것을 말한다. 즉, 일반회계예산을 원칙으로 하고 특별회계예산을 예외로 하는 것으로 이 원칙은 재정전체를 쉽게 파악할 수 있고, 재정의 팽창ㆍ복 잡을 방지하는 것을 목적으로 한다.
③ 회계년도 독립의 원칙 : 회계년도란 세입세출을 구분해서 회계정 리를 명확하게 하고, 그 사이의 수지균형을 지키기 위하여 설치된 일 정기간을 말하며, 회계년도 독립의 원칙이란 회계년도의 세출은 그 연도의 세입으로 충당하여야 하는 것을 말한다. 지방자치단체의 회계 년도는 매년 1월 1일에 시작하여 그해 12월 31일 종료한다(지방재정 법 제6조 제1항). 그리고 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계
로 구분되며(지방자치법 제117조 제1항; 지방재정법 제9조 제1항), 특 별회계는 법률 또는 지방자치단체의 조례로 설치할 수 있도록 하고 있다(지방자치법 제117조 제2항). 이와 관련하여 지방재정법은 “특별 회계는 ‘지방공기업법’에 의한 지방직영기업 그 밖의 특정사업을 운영 할 때 또는 특정자금이나 특정세입ㆍ세출로서 일반세입ㆍ세출과 구분 하여 계리(計理)12)할 필요가 있을 때에 한하여 법률 또는 조례로 설치 할 수 있다”(제9조 제2항)라고 보다 구체적인 특별회계의 내용을 규정 하고 있다.
④ 기타 원칙 : 이상의 원칙 이외의 예산원칙으로 예산은 질서정연 하게 분과되어 계통적으로 통합ㆍ조정되어 일정한 규정에 따라 편성 되어야 함을 내용으로 하는 예산통일의 원칙, 예산사전의결의 원칙 및 예산공개의 원칙 등이 있다.
▶ ‘계리’(計理)는 일반적으로 사용하지 않는 용어이며, 특별히 전문 법령용어로서의 의미를 가지는 것으로 생각되지 않으므로 일반 적 개념인 ‘정리’ 혹은 ‘회계정리’로 순화하는 것이 적절하다고 생각됨.
◇ 예산의 내용(豫算의 內容)
일반적으로 예산이라 함은 세입ㆍ세출예산을 가리키는 것이 많지 만, 지방자치법상의 예산은 세입ㆍ세출예산뿐만 아니라 이에 직접 관 련하는 것 또는 장래 재정부담을 수반하는 것 등 실질적으로 예산으 로 되는 것을 모두 포함한다. 즉, 예산은 예산총칙, 세입ㆍ세출예산, 계속비, 채무부담행위 및 명시이월비를 총칭한다(지방재정법 제40조 제1항).
12) ‘계리’의 사전적 의미는 ‘계산하여 정리’임. 따라서 ‘계리’는 일반적으로 ‘회계정 리’의 준말로 이해됨.
① 예산총칙 : 세입ㆍ세출예산, 계속비, 채무부담행위 및 명시이월비 에 관한 총괄적 규정과 지방채 및 일시차입금의 한도액 그 밖에 예산 집행에 관하여 필요한 사항을 정하여야 한다(동법 동조 제2항). 한편, 지방자치단체의 세입예산 및 세출예산은 그 내용의 성질과 기능을 고 려하여 장(章)ㆍ관(款)ㆍ항(項)으로 구분하며, 세출예산의 경우 세항(細 項) 및 목(目)으로 세분화할 수 있다.
② 세입ㆍ세출예산 : 일반적으로 세입예산은 세출의 재원인 자금조 달의 견적에 지나지 아니하므로 이의 구분은 단순히 수입을 어떻게 구분하는가 하는 것에 지나지 아니한다. 이에 대해서 세출예산은 그 목적ㆍ금액 등의 범위 내에서만 장에 대해서 지출의 권한을 부여하 고, 이외의 지출을 제한하는 것이기 때문에 그 구분은 중요한 의의를 가진다.
③ 계속비 : 지방자치단체의 장은 한 회계연도를 넘어 계속하여 경 비를 지출할 필요가 있을 때에는 그 총액과 연도별 금액을 정하여 계 속비로서 지방의회의 의결을 얻어야 한다(지방자치법 제119조). 이와 관련하여 지방재정법은 “지방자치단체의 장은 공사나 제조 그 밖의 사 업으로서 그 완성에 수년을 요하는 것은 소요경비의 총액과 연도별 금액에 대하여 지방의회의 의결을 얻어 계속비로서 수년도에 걸쳐 지 출할 수 있다”(제42조 제1항)라고 규정하고 있으며, 이에 의하여 계속 비로 지출할 수 있는 연한은 당해 회계연도부터 5년 이내로 하고 필 요하다고 인정되는 때에는 지방의회의 의결을 거쳐 다시 그 연한을 연장할 수 있다(동조 제2항).
④ 명시이월비 : 세출예산 중 경비의 성질상 당해 회계연도 내에 그 지출을 끝내지 못할 것이 예상되어 명시이월비로서 특히 그 취지를 세입ㆍ세출예산에 명시하여 미리 지방의회의 의결을 얻은 금액은 이를 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있다(지방재정법 제50조 제1항).
⑤ 채무부담행위 : 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례에 의한 것 과 세출예산ㆍ명시이월비 또는 계속비 총액의 범위안의 것 중의 하나 에 해당하는 것을 제외하고 지방자치단체의 채무부담의 원인이 될 계 약의 체결 그 밖의 행위를 하고자 할 때에는 미리 예산으로 지방의회 의 의결을 얻어야 한다. 이러한 채무부담이 되는 행위를 한 때에는 상환하는 회계연도 세출예산에 반드시 계상하여야 한다(지방재정법 제44조).
◇ 예산의 의결(豫算의 議決)
지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회 계연도개시 50일전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도개시 40일전까 지 지방의회에 제출하여야 한다. 이를 위하여 시ㆍ도의회에서는 회계 연도개시 15일전까지, 시ㆍ군 및 자치구의회에서는 회계연도개시 10 일전까지 예산안을 의결하여야 한다. 하지만 지방의회는 지방자치단 체의 장의 동의 없이 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없지만, 지방자치단체의 장은 예산안을 제출한 후 부득이 한 사유로 인하여 그 내용의 일부를 수정하고자 할 때에는 수정예산 안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다. 또한, 지방의회가 새 로운 재정부담을 수반하는 조례나 안건을 의결하고자 할 때에는 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다.
◇ 예산의 종류(豫算의 種類)
지방자치단체의 예산은 일반회계예산과 특별회계예산으로 구분된다 (지방자치법 제117조 제1항, 지방재정법 제9조 제1항). 예산원칙에서 보면 예산은 단일임이 바람직하고 예산을 통일화함으로써 세입세출을 명료하게 파악하여 통제와 집행의 적정을 담보함에 도움이 되게 하여