1. 정책 배경
아일랜드의 국가기구 중 하나인 국가경제사회포럼(The National Economic and Social Forum: NESF)은 1990년대부터 아일랜드가 당면한 다 양한 사회적, 경제적 이슈에 대한 연구보고서를 제출해 오고 있는데 2003 년에 「사회적 자본의 정책적 의미(The Policy Implications of Social Capital)」라는 보고서를 발표하였다. 이 보고서를 통해 사회적 자본이 국 가정책 수립에 있어서 전반적으로 의미있는 영향을 미칠 수 있음을 제시 하였다.
이 보고서에 따르면 아일랜드는 사회적 자본의 의미와 영항에 대한 국 제적 논의에 주목하고 있다고 밝히고 있다. 이에 따라 아일랜드는 사회통 합과 삶의 질을 향상시키기 위해 사회적 자본에 주목하는데 이는 기술학 습을 강조하는 인적자본과 관계·네트워크·규범 등을 강조하는 사회적 자 본이 함께 추구될 때 이러한 목표는 달성되는 것이 용이하다는 인식을 배 경으로 하고 있다.
이 보고서에서 사회적 자본은 “사람들 사이의 협력을 촉진하는 공유된 규범, 가치, 이해를 가진 네트워크”로 정의된다. 공공기관을 연력하고 , 소 외된 집단의 사람들을 연결하고, 지역사회를 발전시키는데 있어서 결속을
촉진하는 지렛대 역할을 하는 것으로 인식된다. 따라서 아일랜드에서 사 회적 자본은 ‘네트워크’로서의 의미가 상당히 강조되고 있음을 알 수 있 다. 이는 앞의 한국이 신뢰를, 미국이 사회참여 및 시민의식을 강조한 것 과는 다른 특징을 보인다고 할 수 있다.
사회적 자본에 대한 이러한 인식을 전제로 하면서 아일랜드는 사회적 자본을 정책적으로 활용할 수 있는 유용한 개념으로 인식하고 있다. 특히 사회적 자본을 사회적 가치와 평등, 지역발전의 역할, 보완적 시민의식, 공공-민간 자발적 파트너십, 공공기관 및 정부혁신의 질, 사회적 파트너십 과 관련되어 있는 것으로 보고 있다. 따라서 사회적 자본은 빈곤과 사회 적 배제, 경제적 생산성, 구직, 교육성취, 개인의 웰빙과 건강, 공공 거버 넌스와 시민 참여, 범죄와 그 밖의 사회적 일탈행동 등에 대해 긍정적인 영향을 미치는 것으로 간주되고 있다. 이와 같은 영역에 주목하는 것은 최근 아일랜드가 삶의 질과 시간에 대한 관심 증가, 고령화 사회 도래, 사 회의 다양성 증가 등에 직면하고 있기 때문이다. 2003년 이 보고서가 발 표된 이후 NESF는 사회통합(social cohesion)과 평등(equality)에 관한 보고 서를 최근까지 발표하고 있다.
2. 사회적 자본 관련 정책의 특징
NESF의 2003년 보고서에서는 사회적 자본이 정책 영역과 어떤 관계에 있으며 정책 형성에 어떻게 긍정적으로 영향을 미칠 수 있는지를 제시하 였다 이 보고서에서 분석된 정책 영역들은 공공정책, 능동적 시민의식과 지역발전, 일과 삶의 균형, 지역기반 학습, 공간기획의 5개 영역이다. 그리 고 각 영역에서 사회적 자본과 관련된 구체적인 정책들을 제안하고 있다.
이를 토대로 아일랜드의 사회적 자본 관련 정책의 특징을 살펴보고자 한다.
가. 공공정책 기획
공공정책을 형성하는데 있어서 의사결정과정에서 신뢰와 참여를 향상시 키기 위해 정부 당국은 무엇을 할 수 있는가와 관련해 사회적 자본은 중 요한 영향을 미친다고 이 보고서는 제시하고 있다. 정책 형성과정은 일반 적으로 하향식(top-down)과 상향식(bottom-up)이 있는데 한 가지 방식이 모 든 정책 형성과정에 절대적으로 유리하다고 하기는 어렵다는 사실에 주목 한다. 하향식으로 정책이 형성되는 과정은 시민이나 지역사회와 괴리된 채 이루어지는 경향이 있으며 상향식 정책 형성과정에 맹목적으로 의존할 경우 소외된 집단과 관련된 분야들을 등한시 할 수 있으며 중요한 사회적 네트워크로의 접근 또한 간과할 위험이 있다고 경고하였다.
이러한 전제를 가지고 새로운 공공정책을 기획하는데 있어서 주의할 것 은 가능한 낮은 수준에서 그리고 필요하면 높은 수준에서 탈중심적으로 의사를 결정할 것, 의사결정과정에 직접적으로 관련된 사람들이 개인발전 과 지역발전의 주인의식을 가질 것, 공공정책을 투명하게 할 것, 그리고 사회적 자본을 특히 주목할 것 등이 강조되었다.
이를 좀 더 구체적으로 설명하면, 우선 새로운 공공정책의 아젠다를 발 굴하는데 있어서 정책기획, 전달, 지원을 중앙 집중화하기 보다는 분권화 하고 지역화하며 이들 간의 네트워크를 촉진하는 방향으로 기획될 필요가 있으며 보다 과학적이고 증거에 기반한 정책을 기획할 필요가 있다는 점 이 강조되었다. 지역발전 과정에서 주인의식을 갖도록 하기 위해 지역주민 과 지역이 외부로부터 간접적이고 강제적이지 않은 지원을 통해 책임과 변화를 추동할 수 있도록 하는 것이 필요하다는 점이 제안되었다. 또한 투 명하고 책임있는 공공정책을 기획하는 것이 필요한데 이를 통해 시민들은 공공정책을 기획하는데 있어서 신뢰를 형성할 수 있다고 인식하고 있다.
이와 같은 원칙에 기반하여 공공정책을 기획하기 위해서는 사회적 자본
에 주목할 필요가 있다고 이 보고서는 밝히고 있다. 즉, 정부가 사회적 자 본에 투자하는 것이 중요하다는 것이다. 이와 관련해 이 보고서에서 몇 가지 정책이 제안되었다. 우선 사회적 자본 측정과 관련한 것으로 사회적 자본 지표를 빈곤·불평등과 연계시키고, 지역 수준과 국가적 수준에서 그 리고 국제비교를 위한 국제적 수준에서 사회적 자본을 측정할 필요가 있 음이 제안되었다.
제안된 또 다른 정책은 공공 프로그램, 서비스 전달, 정책 진술 등에서 사회적 자본을 구성하는 다양한 차원들을 주된 관심을 갖도록 하는 것이 필요하다는 것이다. 예를 들어 정책의 효과를 진술하는데 있어서 사회적 자본을 포함시키는 것을 고려해 볼 수 있다. 또한 사회적 지위, 민족 등과 무관하게 모든 시민의 통합과 협력 그리고 적극적 참여를 지역 위원회 등 의 정책 기획과 집행과정에서 촉진하도록 하는 것이다.
공공정책 기획 영역에서 사회적 자본과 관련된 정책 프로그램들을 표로 제시하면 아래와 같이 정리할 수 있다.
<표 Ⅳ-7> 공공정책 기획 분야(아일랜드)
정책영역 세부과제
공공정책 형성
• 사회적 자본을 측정할 것
- 빈곤, 사회적 배제, 불평등에 대한 측정과 사회적 자본 지표를 연계하기
- 지역, 국가, 국제적 수준에서 사회적 자본 측정하기
•사회적 자본을 주류적 위치로 고려할 것
- 공공 프로그램, 서비스 집행, 정책 진술에서 사회적 자본의 차원을 주로 고려하기
- 공공 서비스의 계획과 집행에서 모든 시민의 협력과 참여를 향상하기
나. 능동적 시민의식과 지역발전
장기적 관점에서 지역의 지속가능한 발전을 위해 지역사회에 내재해 있 는 자원들을 보존하고 투자하고 활용하는 것이 중요한데 이러한 자원 중 리더십, 역량, 공유된 가치들은 특히 중요하다고 이 보고서는 밝히고 있 다. 이러한 자원들이 지역발전을 위해 발휘되기 위해서는 친구, 이웃, 친 척들의 비구조화된 네트워크와 구조화된 네트워크, 즉 사회적 자본이 중 요하다고 강조되었다.
이와 같은 전제하에 사회적 자본이 지역발전에 기여할 수 있는 대표적 인 몇 가지 영역이 분석되었다. 하나는 ‘자발적 활동’의 활성화이다. 우선 자원봉사 활동은 일반적인 시민, 언론, 정책 담당자들에게서 모두 촉진되 어야 하는 영역으로 자원봉사의 기회, 동기, 기술을 향상시키는 것은 사회 의 모든 분야에서 핵심적인 도전 과제로 남아 있다고 이 보고서는 밝히고 있다. 자원봉사 활동을 촉진하고 지원하기 위해 공공부문 서비스와 자원 봉사 부분의 파트너십을 강조한다. 자발적으로 조직된 그룹이나 모임이 지원되고 촉진될수록 이는 공공 서비스에도 긍정적으로 영향을 미칠 수 있다. 자발성을 강조한 또 다른 측면은 지역발전의 주도권이 자발성과 지 역공동체성에 두어야 한다는 점이다. 역사적으로 지역에서는 사회적 자본 을 지원하는 오랜 전통을 가지고 확립되어 있는 조직과 네트워크들이 존 재한다는 점에 주목할 필요가 있다. 이들은 지역 수준에서 보다 심화된 시민참여를 촉진할 수 있는 가능성을 제공한다. 그러므로 이들이 지역발 전에 주도적 위치를 가져야 한다는 것이다. 따라서 지역은 지역발전의 충 분한 잠재성을 갖고 있는 것으로 파악해야 한다는 점이다.
사회적 자본이 지역발전에 있어서 중요한 기여를 할 수 있는 두 번째 영역은 ‘시민참여’의 영역이다. 이는 참여 민주주의와 대의 민주주의를 발 전시키는 것과 관련된다. 저조한 투표율을 지역의 정치적 포럼들을 활성
화함으로써 그리고 심도깊은 여론조사를 통해 정치적 관심을 향상시키는 것이 필요하다고 제안하였다. 특히 아동과 청소년들이 시민으로 성장할 수 있도록 다양한 정치참여기회를 제공함으로써 시민으로서의 경험을 축 적할 수 있도록 정책을 마련할 필요가 있다고 제안되었다. 예를 들어 청 소년 모의 국회, 지역공동체와 자발적 포럼에 청소년들의 참여 촉진 등이 여기에 해당한다.
화함으로써 그리고 심도깊은 여론조사를 통해 정치적 관심을 향상시키는 것이 필요하다고 제안하였다. 특히 아동과 청소년들이 시민으로 성장할 수 있도록 다양한 정치참여기회를 제공함으로써 시민으로서의 경험을 축 적할 수 있도록 정책을 마련할 필요가 있다고 제안되었다. 예를 들어 청 소년 모의 국회, 지역공동체와 자발적 포럼에 청소년들의 참여 촉진 등이 여기에 해당한다.