1. 실업현황
◦ 실업자와 비경제활동인구의 급격한 증가
1997년 12월 외환위기 이후 우리나라의 실업률이 급격히 높아져 온 것은 주지 하는 바다. 1988년 이후 10년간 2% 수준에 머물던 실업률은 1997년 12월에 3%
대로 올라가고 금년 8월에는 7.4%(계절조정은 8.1%)에 이르러 1,578천명의 실업 자가 발생한 것으로 나타난다.
실업자가 늘어날 뿐만 아니라 구직을 단념하고 노동시장에서 퇴출하는 비경제 활동인구 즉 실망실업자도 늘어나고 있다. <표 1-1>이 보여주는 바와 같이 노 동력공급의 원천인 15세 이상 인구는 지속적으로 증가하고 있음에도 불구하고 실제 노동시장에 참가하는 경제활동인구는 금년 들어 지난해에 비해서 오히려 줄어들고 있다. 경제활동참가율이 1.5% 포인트 내외가 떨어지고 있으므로 약 50 만명의 실망실업자가 늘어난 것으로 추정하여 볼 수 있다.
<표 1-1> 최근고용지표
(단위 : 천명, %) 15세 이상
인구 경제활동
인구 참가율 실업자 실 업 률
(계절조정)
’97. 12
’98. 1 2 3 4 5 6 7 8
34,981(1.5) 35,031(1.6) 35,073(1.6) 35,108(1.5) 35,146(1.5) 35,118(1.5) 35,229(1.5) 35,267(1.4) 35,302(1.4)
21,340( 0.6) 20,645(-1.4) 20,760(-0.6) 21,270(-0.9) 21,561(-1.2) 21,717(-0.9) 21,712(-0.7) 21,650(-1.0) 21.442(-1.5)
61.0(-0.5) 58.9(-1.8) 59.2(-0.9) 60.6(-1.5) 61.3(-1.7) 61.7(-1.5) 61.6(-1.4) 61.4(-1.6) 60.7(-0.5)
658(37.4) 934(69.5) 1,235(86.6) 1,378(90.6) 1,434(137.8) 1,492(171.3) 1,529(208.3) 1,651(246.8) 1,578(239.4)
3.1(3.1) 4.5(4.1) 5.9(4.7) 6.5(5.3) 6.7(6.1) 6.9(7.0) 7.0(7.7) 7.6(8.6) 7.4(8.1) 주 : ( )안은 전년대비증가율(%, 참가율은 % P)
자료 : 통계청,「고용동향」
◦ 취업구조의 악화
취업자의 취업구조가 악화되고 있는 것도 일자리 부족에 따른 고용문제의 어 려움을 보여주는 것이다. <표 1-2>에서와 같이 금년 들어 제조업과 서비스업 취업자가 줄어가는 반면 농림어업 취업자가 늘어나고 있다. 취업인구가 줄어가 던 농림어업부문의 취업자가 늘어난 것은 농림어업부문이 경기위축으로 발생한 잉여인력을 흡수한 데 따른 것이지만 그만큼 한계생산성이 극히 낮은 취업인구 즉 잠재실업인구가 늘어난 것이기도 하다.
<표 1-2> 산업별 취업자 대비
(단위 : 천명, %)
‘97. 8 ‘98. 8 증감(증감률)
전체취업자 농림어업 제조업 건설업
도소매․음식숙박
21,308 2,538 4,400 2,076 5,798
19,864 2,632 3,724 1,501 5,507
-1,444(-6.8) 94(3.7) -676(-15.4) -575(-27.7) -291(-5.0) 자료 : 통계청, 「고용동향」
<표 1-3> 종사상 지위별 취업자 대비
(단위 : 천명, %)
‘97. 8 ‘98. 8 증감(증감율, %)
임금근로자 - 상용 - 임시 - 일용 비임금근로자
- 자영업
- 무급가족종사자
13,269 7,037 4,266 1,966 8,041 6,095 1,946
11,958 6,314 3,970 1,674 7,907 5,800 2,106
-1,310(-9.9) -723(-10.3) -296(-6.9) -292(-14.9) -133(-1.7) -295(-4.8) 160(8.2) 자료 : 통계청, 「고용동향」
이러한 한계부문의 취업자 증가는 종사상 지위로 본 취업구조에서도 드러나고 있다. <표 1-3>에서와 같이 금년 8월 현재 임금근로자는 지난해보다 무려 9.9%(1,310천명)가 줄어든 반면에 한계생산성이 극히 낮은 무급가족종사자는 8.2%(160천명)가 늘어난 것으로 나타난다.
◦ 연령별 실업추이
빠른 경제구조조정으로 일자리를 잃은 전직 실업자가 증가하는 한편 노동시장 에 진입하는 청소년층의 취업난이 심화되어 전체연령층에 걸쳐 실업자가 크게 늘어나고 있다. 실업률이 증가하는 비율은 높은 연령층일수록 크고 실업률의 절 대적인 증가치는 낮은 연령층이 상대적으로 큰 것으로 나타난다(표 1-4).
일부 청소년층은 노동시장의 진입을 늦추거나 포기하기도 한다. <표 1-5>에
<표 1-4> 연령계층별 실업추이
(단위 : 천명, %)
‘97. 8 ‘98. 8 실업자 증가 실업률대비
증가율 증감차
15～19세 20～29세 30～39세 40～49세 50～59세
31(7.2) 234(4.7) 99(1.6) 58(1.2) 33(1.0)
78(19.0) 534(11.7) 412( 6.6) 321( 6.4) 184( 5.9)
47 300 313 263 151
151.6 128.2 316.2 453.4 457.6
11.8 7.0 5.0 5.2 4.9
<표 1-5> 연령계층별 취업자(’98. 8)
(단위 : 천명, %)
8월 15～19 20～29 30～39 40～49 50～59 60+ 취업자수
전년대비증가율
331 -17.2
4,049 -15.5
5,825 -2.0
4,714 -3.0
2,961 -7.6
1,983 -6.0
서 청소년층의 경우 실업자가 늘어난 것 이상으로 취업자수가 줄어 든 것은 이 에 기인한다고 할 수 있다. 전직실업자의 재취업도 중요한 과제이지만 청소년의 고용사정은 실업률지표로 나타나는 것 이상으로 나쁜 상황이다.
◦ 학력별 실업
과거 우리나라는 대졸자의 실업률이 고졸자의 실업률보다 소폭으로 높았으나 (1997년 8월의 경우는 고졸 2.6%, 대졸 2.8%) 금년 들어 8월 현재 고졸 실업률 이 8.8%에 이르러 대졸 실업률 6.1%를 상회하고 있다(표 1-6). 이는 급격한 경 기하강으로 많은 한계기업이 퇴출되고 일용직 등 고용안정성이 떨어지는 저학력 근로자의 고용조정이 상대적으로 많았던 데에 기인된다. 한편 제한된 일자리를 둘러싼 경쟁에서 대졸자가 고졸자의 전통적인 일자리를 잠식한 데에도 일부의 원인이 있을 것이다.
<표 1-6> 학력별 실업자 대비
(단위 : 천명, %)
‘97. 8 ‘98. 8 증감차
중졸이하 고 졸 대졸이상
93(1.2) 247(2.6) 125(2.8)
459(6.4) 816(8.8) 303(6.1)
366(5.2) 569(6.2) 178(3.3) 주 : ( )은 실업률임.
<표 1-7> 주요선진국 학력별 실업률(25～64세, ’95)
(단위 : %)
미국 호주 프랑스 독일 영국 스웨덴
중졸이하 고 졸 대 졸
10.0 5.0 2.7
8.5 6.2 4.0
14.0 8.9 6.5
13.3 7.9 4.9
12.2 7.4 3.7
10.1 8.7 4.5
평 균 5.6 8.6 11.7 8.2 8.8 9.2
자료 : OECD, 「Employment Outlook」, 1998
그러나 대졸자는 마찰적․경기적 실업자가 적다는 것을 고려할 때 우리나라의 대졸 실업률이 상대적으로 낮은 수준이라고 보기는 어렵다. <표 1-7>에서와 같 이 구미선진국의 경우 고학력자 실업률이 평균 실업률의 절반정도에 머무르는 것으로 나타난다. 평균실업률과 대비한 우리나라의 대졸실업률은 이례적으로 높 은 편이다. 대학진학률이 높아지고 있으므로 고학력자를 위한 일자리 창출은 지 속적으로 중요한 고용정책적 과제로 부상할 전망이다.
◦ 실업전망
산업구조조정을 진전시켜 나가야 하므로 고용조정은 당분간 지속되리라 예상 된다. 또한 대다수의 기업이 경쟁력확보에 주력하고 있으므로 신규고용을 흡수 할 수 있는 여력을 단기간에 늘려가기는 어려울 것이다. 실업률은 경기후행지수 이므로 경기가 약간 회복된다고 하여 바로 호전되는 것도 아니다. 최근 한국노 동연구원이 금년 실업률을 7.2%, 내년 실업률을 이보다 더 높은 8.3%로 전망하 고 있는 것은 이 때문이라 할 수 있다(표 1-8).
우리나라의 경기는 대내적인 여건 이외에도 불안정한 국제경제여건에 크게 좌 우되므로 경기변동에 주로 의존하는 실업률을 정확히 예측하기는 어렵다. 금융 불안의 세계적인 파급이 우리나라의 경제적 어려움을 가중시키고 실업문제를 더
<표 1-8> 실업전망
(단위 : 천명, %)
’98 ’99
경제성장률 경제활동인구 경제활동참가율 취 업 자 실 업 자 실 업 률
-5.0 21,408 60.7 19,876 1,532 7.2
2.0 21,676 60.7 19,887 1,788 8.3 자료 : 한국노동연구원
욱 어렵게 할 수 있는 요인이라면 국제 금융을 안정시키고 경쟁적 긴축정책에서 탈피하려는 최근의 국제적인 조류, 엔고의 지속과 국내경기부양 등이 실업률을 떨어뜨릴 수 있는 요인이라 할 수 있다.
우리나라의 실업문제는 부분적으로는 경제구조를 개편하는 데에서 온 구조적 실업이지만 건설경기의 급격한 위축 등에 기인한 경기적 실업이 차지하는 비중도 크다. 경제구조조정이 마무리될 때까지 균형실업률은 과거보다는 높은 수준에 머 무를 것이지만 경기호전에 따라 실업률이 상당히 떨어질 여지도 적지는 않다.
2. 실업대책 개관
◦ 실업대책의 유형
실업대책은 크게 보아서 노동력의 수요를 견인하는 대책과 노동력을 공급하는 근로자를 지원하는 대책으로 나누어 볼 수 있다. 실업문제에 대응하는 거시경 제정책과 산업정책, 기업의 고용을 지원하는 노동시장대책과 아울러 공공부문에 서 직접적으로 고용을 창출하는 대책 등은 노동력의 수요를 견인하는 대책이라 할 수 있다. 기업의 고용흡수력을 높여주는 노동시장의 유연화도 노동력 수요견 인을 위한 중요한 실업대책이다. 한편 노동력의 공급자를 지원하는 대책으로는 실업자의 생활을 지원하는 사회안정망(social safety nets)과 근로자의 취업가능 성(employability)을 높여주는 직업안정망 구축과 직업훈련을 들 수 있다. 실업 자를 보호하는 실업급부제도 등은 소극적 실업대책이며 기업에 대한 고용지원과 직접적인 고용창출, 근로자의 취업가능성을 높여 일자리를 개발하는 직업안정과 직업훈련은 적극적 실업대책이다1).
물론 특정한 정책이 수요자와 공급자 중에 어느 한쪽만을 위하는 것은 아니다.
예를 들어 임금지원은 기업의 고용을 견인하는 데 주된 목적이 있을 것이나 고 용되는 근로자에게 혜택을 주는 측면도 있다. 직업안정망 구축과 직업훈련은 근 로자의 취업가능성을 높이는 정책이지만 기업이 활용할 수 있는 인적자원의 공 급을 늘려 기업을 지원하는 정책이기도 하다. 때로는 실업자에게 실업급부를 제
공하는 등의 소극적 대책도 일자리 창출과 연계시킬 수도 있다. 실업보험제도와 사회보험제도 등을 통한 근로유인 즉 소극적 대책의 적극화(activation)는 중요한 실업대책적 과제로 부상하고 있다2).
실업대책은 실업의 유형에 따라 구조적 실업에 대응하는 구조조정대책과 경기 적․마찰적 실업에 대응하는 단기대책으로 구분하여 볼 수도 있다. 구조조정대 책은 적정한 경제성장률을 유지할 경우의 실업률 즉 균형실업률(equilibrium unemployment rate)을 낮추어 가는 정책으로서 경제구조조정과 고용 및 노사관 계의 유연화, 고용흡수적 사회보장체제의 구축, 인력개발 등을 들 수 있다. 경제 성장이 정체기에 접어들어 잠재성장률이 2%수준에 머물고 있는 서구의 경우 노 동시장의 유연화 등 구조조정정책이 OECD를 중심으로 실업대책의 근간으로 제 시되어 온 바 있다.
◦ 우리나라의 실업대책 개관
성장과정에 있는 우리나라는 경제성장으로 일자리를 창출하여 나갈 여지가 아 직은 크므로 조속히 경제성장을 정상궤도에 진입시키는 것이 실업문제에 대처하 는 관건이라 하겠다3). 한편 경제를 재도약시키기 위해서는 금융․기업․공공부 문의 구조조정, 공정거래질서의 확립과 개방체제의 구축 등 경제구조조정이 뒷 받침되어야 한다.
경쟁력을 회복하기 위한 산업의 재구축(restructuring)은 고용조정을 수반하는 것이 상례이다. 그러나 경제구조조정을 늦춘다면 경제적 왜곡이 심화되어 ‘정상 적’인 경제성장이 어렵게 되고 그만큼 실업문제의 해결도 지연될 수 밖에 없다.
경제구조조정은 미룰 수 없는 과제라 할 수 있다.
물론 구조조정에 따른 대량 고용조정 등은 가급적 줄여나가야 한다. 임금과 근로조건을 유연화하는 등으로 해고를 줄이면서도 산업구조를 조정할 수 있는 여지는 적지 않다. 사회적 합의기반을 확충함으로서 산업구조조정과 고용관계를 2) OECD,「Employment Outlook」, 1997 ; ILO,「World Employment 1996/97」, 1996.
3) 서구의 경우에도 ILO(1996)는 실업문제를 해결하기 위해서 거시정책으로 경제성장을 견인하여야 하며, 이러한 팽창적 거시정책이 야기할 수 있는 임금인플레에 대처하기 위하여는 임금교섭구조의 발전을 모색하여야 한다고 주장하고 있음.
합리적으로 풀어나가야 할 것이다. 고용관계․노사관계의 유연화는 사회적 비용 을 줄여나가며 경제구조조정을 원활하게 이끄는 데도 기여하는 길이다. 또한 지 나치게 경직적인 1차 노동시장의 고용관계를 유연화하고 참여․협력적인 노사관 계를 구축하는 노동의 유연화는 물가를 안정시키면서 인력활용도를 높이므로 중 장기적으로 균형실업률을 낮추어 나가는 구조조정 실업대책이기도 하다.
지나친 경기침체를 완화하기 위한 경기부양대책도 보완적으로 이루어져야 한 다. 경기침체의 골이 지나치게 깊어지는 것은 실업문제를 가중시켜 갈 뿐 아니 라 산업의 활력을 복원시키기 어렵게 할 수 있다. 정부에서 산업구조조정과 병 행하여 경기부양대책을 추진하고 있는 것도 이 때문일 것이다.
한편 고용조정으로 발생한 실업자를 지원하는 사회안정망 구축과 직업훈련 등 도 강화하여야 한다. 이러한 실업대책 노동정책이 임기응변적․소모적이라는 비 판이 있다. 실업대책이 실업자의 생계안정을 위한 실업급부에만 치중한다면 이 러한 비판이 타당할 것이다. 그러나 우리나라의 실업대책 노동정책은 노동력을 보전하고 고용의 질을 높이는 한편 일자리를 창출하여 나가는 적극적 고용정책 에 부응하도록 설계되어 있다. 실업급부제도 등 사회보장제도도 인력자원을 보 전하기 위하여 적정한 수준으로 발전시켜 나가야 할 것이다.
미증유의 대량실업사태에 봉착한 우리나라 정부는 경제구조조정을 추진하는 한편 실업대책을 크게 강화한 바 있다4). 기업의 고용안정을 지원하고 공공근로 를 창출하는 노동력수요견인대책과 직업훈련을 확대하고 직업안정기능을 보강하 는 적극적 실업대책, 고용보험을 확대하고 실직자의 생활안정을 지원하는 사회 부조적 대책 등 단기간에 서구선진국이 채택하여온 다각적인 실업대책이 도입되 었다. 한편 노사정위원회를 설치한 것은 노동시장 유연화를 합리적으로 진전시 켜나갈 수 있는 토대를 구축한 것이라고 볼 수 있다.
실업대책의 확충에 따라 노동시장대책 재정투자는 1996년 GDP 대비 0.09%에 서 금년도 1%를 넘어서서 10배 이상으로 급격히 늘어났다(표 1-9). 이는 지속적 인 고실업으로 노동시장대책 재정투자를 늘려온 서구선진국에 비해서는 상당 4)「’98 실업대책 및 세부사업계획(안)」, 1998. 2. 16; 「대졸 미취업자 대책」, 1998. 8. 2;