제 5 장
2. 세부 개선방안
(1) 알뜰주유소 확대정책 관련
□ 정부/석유공사의 직접적 시장개입은 부적절함
정부나 공사가 경쟁을 기초로 작동하는 시장질서에 개입하는 행위는 바람직하 지 않음.
◦ 알뜰주유소는 공권력을 행사하는 정부나 공사가 시장의 감독자(referee)가 아 니라 경쟁당사자(player)로 참여하는 것임.
◦ 정유사, 대리점 등 석유사업자에 대한 명령 · 감독권을 가진 조직이 석유유통 업에 진출해 명령 · 감독대상인 석유사업자와 직접 경쟁하는 것은 부당함.
실제 석유공사의 영업행위는 석유사업자의 반발을 사고 있음.
◦ 석유공사는 현재 농협중앙회와 구매물량을 합쳐 정유사로부터 경쟁입찰 방 식으로 일반 대리점보다 낮은 가격으로 제품을 구매하는데, 경쟁관계인 알뜰 주유소 인근 농협주유소가 반발함.14)
공권력의 시장질서 개입은 우리 헌법상 ‘자유시장경제 원칙’을 존중하는 입장에 서 ‘예외적으로 꼭 필요한 경우에 한하여 이를 보충하는 정도로만 개입 하는 것’
이 바람직함.15)
14) 전국 300여개의 농협주유소에 석유제품을 공급하는 농협중앙회는 바잉파워(Buying-Power) 가 있어 정유사로부터 주유소보다 30~40원/ℓ 싼 가격(A)에 석유제품을 구매함. 농협중앙회 가 그 가격(A)에 계통구매수수료와 금융비 등 각종비용 등을 더한 가격(B)에 농협주유소에 넘 기고, 농협주유소는 여기에 각종의 비용과 주유소 마진을 더해 소비자가격(C)을 정함. 그런데 알뜰주유소는 농협중앙회가 정유사로부터 구매하는 가격(A)에 최소한의 마진과 비용을 더해 소비자에게 판매(D)하므로 알뜰주유소 소비자가격(D)은 농협주유소 소비자가격(C)보다 낮아 져 농협주유소 매출이 줄어들게 됨. 이러한 이유로 농협주유소는 석유공사가 농협중앙회와 함께 물량을 공동구매하는 것에 반발하는 이유임.
15) “헌법 제119조 제1항은 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중 함을 기본으로 한다고 하여 시장경제의 원리에 입각한 경제체제임을 천명하였는 바, 국가의 공권력은 특단의 사정이 없는 한 이에 대한 불개입을 원칙으로 한다는 뜻이다.”(헌법재판소 1993.7.29. 결정 89헌마31)
“자유민주주의 국가에서는 각 개인의 인격을 존중하고 그 자유와 창의를 최대한으로 존중해
제5장 바람직한 정책방향 123
□ 정부/석유공사의 시장개입은 공정거래법과 상충됨.
정부가 세금을 걷어 다른 석유판매업자와 경쟁관계에 있는 특정 주유소(알뜰주유 소)와 특정 대리점(석유공사)에 특별한 지원을 하는 것은 공정거래의 원칙16)에 어 긋날 수 있음.
정부가 알뜰주유소의 구매가격과 판매가격에 개입하는 것도 공정거래법과 상충 될 수 있음.
◦ 정부가 다수의 알뜰주유소의 구매 및 판매가격에 일정한 가이드라인을 주거 나 감독하면 공정거래법상 부당한 공동행위나 재판매가격 유지행위로 해석될 가능성이 큼.17)
◦ 우월적 지위에 있는 석유공사가 거래의 당사자가 되므로 공정거래법 위반으 로 해석될 소지18)
주는 것을 이상으로 하고 있는 만큼 기본권 주체의 활동은 일차적으로 그들의 자결권과 자율 성에 입각하여 보장되어야 하고 국가는 예외적으로 꼭 필요한 경우에 한하여 이를 보충하는 정도로만 개입할 수 있고, 이러한 헌법상의 보충의 원리가 국민의 경제생활 영역에도 적용됨 은 물론이다.”(헌법재판소 1989.12.22. 결정 88헌가13)
16) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 사업자의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국 민경제의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 한다.
17) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조와 제29조 위반 가능성이 있음. 제19조(부당한 공 동행위의 금지) ① 사업자는 계약 · 협정 · 결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으 로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하
"부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
제29조(재판매가격유지행위의 제한) ① 사업자는 재판매가격 유지행위를 하여서는 아니된다.
다만, 상품이나 용역을 일정한 가격 이상으로 거래하지 못하도록 하는 최고가격 유지행위로 서 정당한 이유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
18) 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공 정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또 는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1~3. 생략, 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5~7 생략, 8. 제1호 내지 제7호 이외의 행 위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위
□ 민간의 사익추구를 무시한 제도는 지속되기 어려움.
알뜰주유소가 유지되려면 알뜰주유소에 기존주유소보다 적지 않은 마진이 남겨 져야 하는데, 이는 정부가 표방한 알뜰주유소의 취지와 배치됨.
◦ 알뜰주유소는 석유공사에서 낮은 가격으로 제품구매 후, 덜 낮은 가격이나 낮지 않은 가격으로 소비자에게 판매하려는 유인을 가짐.
국내 정유사나 수입을 통한 알뜰주유소에 대한 지속적인 석유제품 공급은 어려움
◦ 국내석유제품 가격이 국제가격보다 낮은 수준이고 국내 정유사의 마진이 많 지 않은 상황이기 때문에 국내 정유사나 수입을 통한 지속적인 저가공급은 어려움.
◦ 결국, 정유사는 기존 거래선과 같은 가격에 석유공사에 제품을 공급하게 될 것이며 정부의 강요 등으로 기존 거래선까지 공급가격을 낮추면 내수 공급부 족이 발생할 가능성19)
□ 공기업인 석유공사의 석유유통 전문성 결여
대리점 운영은 고도의 전문성을 필요로 함.
◦ 석유제품처럼 거래액에 비해 마진이 작을 경우 물량의 전략적 재고관리가 사 업성패의 관건이며 현재의 석유 판매업자들은 수많은 시행착오와 경쟁을 거쳐 도태되거나 살아남은 것임.
정부 공기업인 석유공사는 이 분야의 전문성이 떨어질 수 있으며 전문성의 부족 은 결국 재정으로 보충할 수밖에 없게 될 것임.
◦ 정부와 국회의 통제와 감사, 여론의 압력에 노출되어 있고, 순환인사도 불가 피함.
19) 실제로 2005.8~9월 간 중국 광동성에서 석유공급 부족 현상이 나타나 큰 이슈가 되었는데, 이는 당시 국제유가가 30% 상승함에 따라 중국정부가 석유제품가격 인상을 8%로 제한해 정 유사가 내수공급을 줄이고 수출을 늘렸기 때문임.
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(2) 혼합판매 확대정책 관련
□ 혼합판매 확대정책이 가격하락을 가져올지 불문명한 반면 상표표시제의 장점을 없어지게 할 것이므로 정책추진을 지양해야 함.
한국의 석유제품 가격은 낮고 시장이 경쟁적이기 때문에 혼합판매 확대정책이 가격하락을 가져올지는 불분명함.
◦ 세금을 제외한 한국의 휘발유 가격은 1,043원/ℓ으로 OECD 23개국 평균 1,080원/ℓ이나 일본의 1,284원/ℓ보다 낮으며 경유는 한국이 1,093원/ℓ으 로, OECD평균 1,137원/ℓ이나 일본의 1,360원/ℓ보다 낮음.
◦ 한국의 석유제품 가격이 산유국, 석유Major 보유국, Rotterdam 석유제품시 장을 가진 EU국가가 많이 포함된 OECD 국가들의 석유제품가격에 비해 낮 다는 것은 한국의 석유제품 시장이 경쟁적이라는 증거가 됨.
혼합판매 확대정책은 상표표시제의 장점을 없어지게 할 것임.
◦ 1992년 석유제품 유통에 상표표시제를 적용한 배경은 ① 품질미달/탈세/부정 유류 발견시 추적이 쉬우며, ②정유사 간 품질경쟁으로 전반적인 품질향상이 가능해지고, ③소비자의 상품선택권을 보호하기 위해서였음.
◦ 상표표시제가 무력화되면 이러한 장점이 없어지게 될 것임.
□ 석유제품의 브랜드가치를 훼손하고 석유제품 품질의 저하를 초래할 것으로 우려 됨.
정유사의 상표가치가 존재하지만 무의미해져 정유사는 자사제품의 품질/평판을 지키려는 노력을 중단하고, 주유소의 석유제품 품질은 법정 최저수준으로 저하 될 가능성이 큼.20)
20) 정부(한국석유관리원)는 연 2.5회 전국 주유소의 품질기준 미달여부를 검사하며 정유사는 자 사폴을 게시한 주유소에 연 7~12회 품질검사를 실시하는데, 품질기준 미달여부 뿐 아니라, 자사 브랜드의 성가유지를 위한 높은 수준의 품질검사를 실시함. 정유사의 자체 품질검사가 사라지면 유사석유제품/불법/불량제품의 검사는 전적으로 한국석유관리원의 검사에 의존해야 하고, 적발될 가능성은 작아짐. 즉, 한국석유관리원은 약 100명의 단속인력으로 전국 대리점 554개, 주유소 13,035개, 일반판매소 4,069개의 품질단속을 해야 함.
◦ 과거에는 정유사(7~12회/년)와 정부(한국석유관리원 2.5회/년)가 함께 석유 품질 단속을 해왔는데, 상표표시제 무력화로 정유사는 품질단속을 안할 가능성이 커지고, 정부(한국석유관리원) 혼자 전국의 대리점/주유소/판매소의 품질단속 담당이 불가피해질 것임.
◦ 한국석유관리원의 단속인원(약 100명)으로 전국 13,000여개 주유소 품질단속 은 사실상 어려워 비 브랜드 주유소의 유통질서 유지는 정부의 비시장적 단 속에 전적으로 의존하게 될 것임.
□ 유통질서의 혼란 예상
석유제품은 불법/부정/탈세의 기대이익이 다른 상품에 비해 몇 배 커서 유통혼 란이 늘 함께 있어 왔는데, 혼합판매 확대는 가짜 석유제품의 유통을 확대 시키 는 한 요인이 될 것으로 우려됨.
◦ 석유제품처럼 일반인이 육안으로 종류, 성능, 계량과 위험성 확인이 어려운 경우 거래 당사자들은 제품정보를 알기 어렵고 일부제품에 세금이 중과되어 유통혼란이 늘 있어 왔음.
◦ 그동안 자사 브랜드관리를 위해 실제적 품질단속을 해오던 정유사가 단속에 서 이탈하면 유사 석유제품 시장규모는 급속히 확대될 가능성
◦ 가짜휘발유는 소비자가격의 1/2 정도를 탈세수익으로 얻을 수 있어, 현재 유 통물량의 11%가 가짜휘발유로 추정21)되며 그 결과 1조 6천억원 이상의 탈 세가 이뤄지고 있으며 기타 면세유 부정유통 등을 합하면 4조 7726억원의 탈세가 이루어지고 있음.
◦ 주유소 단계에서 다수의 석유제품이 무제한으로 자유롭게 혼합되어 탈세 제 품과 부정유류, 품질미달 제품에 대한 정부의 적발과 추적이 어려워 질 것 임.22)
21) 국회 지경위 가짜석유제품 청문회(2011. 11. 8.) 회의록
22) 과거에는 주유소가 단일 공급선으로부터 석유제품을 공급받으므로 적발/추적이 용이했으나 이제 다양한 공급선에서 석유제품을 공급받아 주유소의 저장탱크에서 혼유되면 주유소단계 에서 탈세/불법/불량제품이 적발되어도 추적이 사실상 불가능함. 따라서 이익이 많이 나는 탈