농업 경영체의 경영 형태와 직면하고 있는 여건이 다양하기 때문에, 하나의 농업 구조 변화 방향이 바람직하다고 공감대를 형성하기는 매우 어렵다. 따라서 다양한 농업 부문 관계자(집단)가 생각하는 농업구조 변화 방향을 파악하고, 이를 종합하 여 하나의 상(像)을 제시하는 것이 적절하다.
이에 농업인, 정책 관계자, 학계 전문가를 대상으로 농업구조 관련 설문조사를 실 시하고 분석하였다. 설문조사는 8월 1일부터 21일까지 전문조사 기관에 위탁하여 실시하였다(부록 1). 설문 조사 대상은 총 97명이었고, ‘농업인’, ‘학계 전문가’, ‘정 책 관계자’로 나누었다. ‘농업인’ 집단은 66명으로 한국농촌경제연구원의 ‘KREI 리포터’ 소속 농업인과 농어업·농어촌 특별위원회(이하 농특위) 위원으로 이루어 져 있다. ‘전문가’ 집단은 23명으로 농업·농촌 분야 전문가로 이루어져 있다. ‘정책 관계자’ 집단은 8명으로 농림축산식품부 및 광역 지자체 담당자와 농특위 관계자로 이루어져 있다.
3.1. 설문 구성과 내용
설문 내용은 ‘농업구조가 지향해야 할 목표’, ‘농업구조 변화에 영향을 미치는 요 인’, ‘농업구조 변화 전략’으로 구성하였다<그림 2-13>.12) 즉, 응답자에게 “현재 시 점에서 바람직하다고 생각하는 구조 변화 방향은 무엇이고, 이 방향으로 변화를 꾀 하고자 할 때 중요하게 영향을 미칠 수 있는 요인은 무엇이며, 방향과 영향 요인을 모두 고려했을 때 택할 수 있는 전략을 어떤 것이라고 생각하는지”를 질문하였다.
<그림 2-13> 농업구조 관련 설문 구성
자료: 저자 작성.
<표 2-4> 농업구조 지향 목표 설문 문항 구성
구조 변화지향 목표 설명
농업 경쟁력 확보 생산성과 효율성을 높여 국산 농산물 생산 비용을 낮추고 부가가치를 늘려서 수입 농산물과 의 경쟁력을 확보하는 것이 중요
공익 기능 증진과 지속가능한 농업
사회 수요 변화에 맞추어 농업의 먹거리 생산 이외 기능인 환경 보전, 농촌 경관 개선 등을 통 해 사회적·환경적 지속가능성을 강화하는 것이 중요
자료: 저자 작성.
12) 쌍대비교(pairwise comparison)이기 때문에, 가급적이면 각 대안이 상호배타적이면서 모든 범위 를 포괄할 수 있어야(mutually exclusive. collectively exhaustive) 한다. 그러나 농업구조는 여 러 현상과 요인이 복합적으로 섞여 있기 때문에 각 문항이 완전히 상호배타적이기는 어렵다.
<표 2-5> 농업구조 변화 영향 요인 설문 문항 구성
<표 2-6> 농업구조 변화 대응 전략 설문 문항 구성
이 중요하다고 응답한 반면, 정책 관계자 집단 75.0%는 ‘농업 경쟁력 확보’에 방점 을 두었다. 농업인 집단도 ‘농업 경쟁력 확보’를 중시했지만, ‘공익 기능 증진’이 필요하다고 응답한 비중도 46.5%에 달했다.
<표 2-7> ‘농업구조가 지향해야 할 목표’에 대한 응답 결과 비교
구분 학계 전문가(CR=0.0085) 정책 관계자(CR=0.0097) 농업인(CR=0.0137) 중요도 비중 우선순위 중요도 비중 우선순위 중요도 비중 우선순위
농업 경쟁력 확보 41.9 2 75.0 1 53.5 1
공익 기능 증진과
지속가능한 농업 58.1 1 25.0 2 46.5 2
주: CR(Consistency Ratio)은 쌍대비교 응답의 일관성을 뜻함. CR 값이 작을수록 응답이 일관성 있다고 판단 함. CR 값이 0.1을 넘어서면 응답에 일관성이 없다고 판단하여 다시 응답하도록 하였음.
자료: 설문조사 결과.
이는 농업·농촌이 사회 수요 변화에 맞추어 새로운 기능을 제공해야 한다는 인 식이 늘어나고, 2020년 5월 공익직불제가 시행되는 등 정책 측면에서 변화 방향을 제시한 점 등이 영향을 미친 결과라고 유추할 수 있다. 반면, 농산물 시장 개방 시 대로 진입했고, 최근 코로나19 사태 등으로 소비가 위축되면서 농업 경쟁력을 높 여야 활로를 마련할 수 있다는 인식 역시 강해지고 있다고 해석할 수 있다.
3.2.2. ‘농업구조 변화에 영향을 미치는 요인’ 우선순위
응답자 집단 모두 ‘농업구조 변화에 영향을 미치는 요인’ 중 ‘인적 자원 감소와 고 령화’가 가장 영향력이 크고, 이어 ‘농업·농촌의 공익 기능 수요 증가’와 ‘농산물 소 비 패턴 변화’가 영향을 미친다고 응답하였다<표 2-8>. 반면 ‘자본 제약’, ‘농지 감 소’, ‘농산물 수입 확대’가 미치는 영향은 상대적으로 작다고 응답하였다.
<표 2-8> ‘농업구조 변화에 영향을 미치는 요인’에 대한 집단별 응답 결과 비교
구분 학계 전문가(CR=0.0085) 정책 관계자(CR=0.0097) 농업인(CR=0.0137) 중요도 비중 우선순위 중요도 비중 우선순위 중요도 비중 우선순위
투자가 적극적으로 이루어지지 못한 현상에서 원인을 찾을 수 있다. 이는 유찬희 외
3.2.3. 농업구조 변화 전략 우선순위
구분 학계 전문가(CR=0.0085) 정책 관계자(CR=0.0097) 농업인(CR=0.0137) 중요도 비중 우선순위 중요도 비중 우선순위 중요도 비중 우선순위
찬가지로 ‘조직화’(28.6%)와 ‘농업 인력 확보’(24.3%)가 중요한 전략이라고 인식 하였다. 이는 농업·농촌의 공익 기능 증진에 필요한 활동을 실천하려면 기본적으로 농사를 짓거나 관련 활동을 할 수 있는 인적 자원이 필요하다는 인식에 기반하였다.
또한 개인 또는 개별 경영체 단위에서 실천하기 어려운 활동을 수행하려면 조직화 가 필요하다는 점도 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 겸업화를 선택한 비중은 18.0%였 는데, 농사짓기가 점점 어려워지고 있는 가운데 추가로 소득을 창출하여 자본 제약 을 완화하고, 그 방편의 하나로 공동 활동을 고려하고 있다고 볼 수 있다.
반면 ‘농업 경쟁력 확보’를 중시한 집단은 ‘영농 규모화’(23.4%)가 가장 중요한 전략이라고 판단하였고, 이어서 ‘농업 인력 확보’(23.1%)를 선택하였다. 영농 활동 에 종사할 인적 자원을 확보하는 것도 중요하지만, 신규 인력 유입이나 영농 인력 확보가 쉽지 않기 때문에 영농 규모를 늘려 규모의 경제를 얻고(생산비를 절감하고) 농기계 등 자본재 이용 효율성을 높이는 것이 중요하다고 판단한 결과이다. 이 과정 에서 조직화가 중요한 전략이라고 응답한 비중도 21.5%였는데, 개별적으로 영농 규모를 늘리기 어렵다면 들녘경영체 같은 방식으로 자본재 이용 효율을 높이려는 시도가 필요하다고 인식한다고 볼 수 있다.
3.3. 함의
바람직한 농업구조 변화 방향, 주요 영향 요인 그리고 대응 전략에 대한 설문조 사 결과에서 얻을 수 있는 함의는 다음과 같다.
첫째, 바람직한 농업구조 변화 방향에 대한 응답 결과를 보면<표 2-7>, 기존의 농 업 경쟁력 강화도 중요하지만, 전문가 집단을 중심으로 공익 기능 증진과 지속가능 한 농업을 중시하는 비중이 더 높다는 점이 눈에 띈다. 이는 농산물 시장 개방, 쌀 소 비량 감소 등 이전부터 이루어진 여건 변화에 대응하여 농업 경쟁력 강화를 추진했 지만 당초 기대한 만큼 성과를 거두지 못했기에 새로운 돌파구가 필요하다는 인식 이 영향을 미쳤을 수 있다. 더욱이 공익 기능 증진, 코로나19 사태에서 비롯되고 있
는 비대면 거래 증가나 가치관 변화 등은 기존 경쟁력 강화 방식만으로는 해결하는 데 한계가 있기 때문이다. 또한 공익 기능 증진에 필요한 세부 활동 등은 농업 외부 에서 요구하는 기능과 서비스를 제공하지만, 농업 부문 내부에서는 농업 경영체에 농사를 토대로 한 겸업 활동 기회를 제공하기도 한다. 이는 농업 부문의 지속가능성 에 기여할 수 있다. 즉, 농업 경쟁력 강화도 여전히 중요하지만, 농업 부문 외부의 수 요와 내부 지속가능성 약화 문제를 동시에 해결할 수 있는 단초로 공익 기능 증진과 지속가능성 추구가 필요하다는 인식이 퍼져나가고 있다고 해석할 수 있다. 다만, 농 업인과 정책 관계자는 ‘농업 경쟁력 확보’가 상대적으로 중요하다고 인식한 반면, 학계 전문가 집단은 ‘공익 기능 증진과 지속가능한 농업’이 보다 중요하다고 응답 하였다는 점을 염두에 두어야 한다. 비록 공익 기능 증진과 지속가능한 농업이 중요 하다는 인식이 확대되고 있고 농업환경보전 프로그램이나 공익형 직불제 도입 등 정책 변화가 이루어지고 있지만, 현장에서는 이러한 변화의 필요성이나 효과를 충 분히 체감하고 있지 못하다는 뜻으로 해석할 수 있기 때문이다.
둘째, 모든 응답 집단은 ‘농업구조 변화에 영향을 미친 요인’ 중 ‘인적 자원 감소 와 고령화’가 가장 영향이 크다고 응답하였다<표 2-8>. 앞서 살핀 것처럼, 농업 인 력이 줄어들고 고령화도 심화되고 있기에, 영농 활동, 겸업 활동 또는 다른 소득 창 출 활동, 공익 증진 활동 등을 수행할 수 있는 여력 자체가 줄고 있기 때문이다. 요 컨대, 인적 자원의 감소는 그 자체가 농업구조에 영향을 미치는 요인일 뿐만 아니 라, 다른 대응 전략도 좌지우지할 수 있는 가장 중요한 변수이다.
이러한 영향 요인 인식은 바람직한 구조 변화 방향을 바라보는 관점에 따라서 달 랐다<표 2-9>. ‘공익 기능 증진과 지속가능한 농업’으로 전환이 필요하다고 응답한 집단은 ‘농업·농촌의 공익 기능 수요 증가’가 두 번째로 중요한 영향 요인이라고 응 답한 반면, ‘농업 경쟁력 확보’를 중시한 집단은 ‘자본 제약’이 중요한 요인이라고 인식하고 있었다. 마찬가지로 농업인과 학계 전문가 집단은 ‘농업·농촌의 공익 기 능 수요 증가’가, 정책 관계자 집단은 ‘자본 제약’이 중요한 영향 요인이라고 응답 하였다. 다른 집단과 달리 정책 관계자 집단은 농업 인구 감소를 자본재 투입으로 대체하는 정책 효과가 유지될지가 더 중요하다고 판단한 결과로 볼 수 있다.
한편, 응답자 집단에 관계없이 ‘농산물 수입 확대’와 ‘농지 감소’는 농업구조 변 화에 상대적으로 영향을 적게 미친다고 인식하고 있었다. 이는 앞서 분석한 것처 럼 시장 개방이 30년 가까이 진행되었고, 전체 농지 면적 감소 역시 오랜 기간 이어 졌기 때문에 체감하는 효과가 적었기 때문이라고 판단된다.
셋째, 대응 전략으로 ‘조직화’를 선택한 비중이 가장 높은<표 2-10> 이유는 개 별 경영체 단위에서 농업 부문 내·외부 여건 변화와 영향 요인에 대응하기 어렵다
셋째, 대응 전략으로 ‘조직화’를 선택한 비중이 가장 높은<표 2-10> 이유는 개 별 경영체 단위에서 농업 부문 내·외부 여건 변화와 영향 요인에 대응하기 어렵다