1.1. 배경과 정책군 관련 사업 구성
1989년 GATT의 국제수지보호조항(BOP)을 졸업함에 따라 국제수지 보호를 위 한 수입 제한을 할 수 없게 되어 농산물 시장개방이 본격화되었다. 또한 1994년 우 루과이협상이 타결되고 1995년에 WTO가 출범하면서 교역에 대한 국제적 규범이 확립되어 농산물 시장 개방이 확대되고 시장보호 정책수단 활용이 제한되면서 농 업의 경쟁력 강화가 시급한 과제로 부상하였다.
정부는 1991년 ‘농어촌구조개선대책’을 수립하여 농업의 경쟁력 강화와 농어촌 의 활력 증대를 축으로 하는 이른바 ‘42조 농어촌 구조 개선 사업’을 추진하기로 하 였다. 김영삼 정부가 들어서고 1994년 6월 ‘농어촌발전대책 및 농정개혁방안’을 발 표하여 당초 농어촌 구조 개선 사업의 투자 계획을 3년 앞당겨 추진하였다. 농어촌 구조 개선 사업은 경쟁력 제고를 위해 농어업 인력 육성, 영농 규모 확대, 생산 기반 정비, 기계화, 시설 현대화 등과 관련된 정책을 시행하였다.
영농 규모 확대는 이러한 농업구조 개선 사업의 중요한 부분이며 전업농 중심의 규모화 정책을 추진하였다. 대표적 관련 정책으로는 전문화된 경영체를 육성하고 이들이 영농 규모를 확대할 수 있도록 지원하는 영농 규모화 사업과 고령농의 은퇴 를 유도하여 전업농이 임대 혹은 농지 매입으로 규모 확대를 용이하게 하는 경영이 양직불제를 시행하였다. 아울러 1994년 「농지법」을 제정하여 농업법인의 농지 소 유를 허용하고 농업 진흥 지역 내 소유상한 폐지 등 전업화와 규모화를 추진할 수 있 도록 제도적으로 뒷받침하였다.
1.2. 정책군 성과와 한계 29)
1.2.1. 성과
규모화 사업을 추진한 주목적은 경영 규모를 확대하여 생산비를 절감하고 가격 경쟁력을 제고하는 것이다. 따라서 규모화 성과는 규모에 따른 생산비 비교와 가 격 경쟁력 측면에서 검토할 수 있다.
<그림 4-2> 경영 규모별 주 영농 형태가 벼인 농가 비중(2000~2015년)
자료: 통계청(각 연도). 『농림어업총조사』.
우선 호당 재배 면적은 1995년 1.32ha에서 2017년 1.56ha로 연평균 0.24% 늘어 났다. 영농 규모화 사업의 지원 대상이었던 쌀 농가의 호당 재배 면적은 같은 기간 0.88ha에서 1.30ha로 연평균 1.77% 증가하여 전체 평균보다 빠르게 규모 확대가 이 루어졌다. 경영 규모별로 보면 0.5ha 농가 비중은 약 10%에서 거의 변화가 없으나, 0.5~1.5ha와 1.5~3.0ha의 농가 비중이 빠르게 감소하였다. 반면 5.0ha 이상 농가 비 중은 2000년 12%에서 2015년 34%로 거의 3배 증가하여 큰 규모의 농가 비중이 높 아졌음을 확인할 수 있다<그림 4-2>.
29) 유찬희 외(2019)의 1년차 연구 결과를 요약·정리하였다.
<표 4-2> 연도별 상층농 비중 변화
항목 1990(A) 1995 2000 2005 2010 2015(B) B/A 경작지(3ha 이상) 비중 10.2 19.1 25.7 33.3 43.6 43.5 4.3 논농업(3ha 이상) 비중 6.2 14.8 20.0 29.5 37.7 44.4 7.2 시설농업(6,700m2 이상) 비중 25.5 38.3 47.1 52.9 50.7 51.2 3.8 한육우(50마리 이상) 비중 5.5 8.0 25.0 32.5 47.8 63.2 11.5 낙농(50마리 이상) 비중 8.7 17.8 50.4 71.6 82.8 88.5 7.8 양돈(1,000마리 이상) 비중 23.3 36.5 60.2 77.9 88.4 91.0 3.9 자료: 통계청(각 연도) 『농림어업총조사』 원자료.
<그림 4-3> 경작 규모별 농가 및 경작 면적 비중 변화(2000, 2015년)
자료: 황수철 외(2018: 48).
규모화 정책군의 성과와 한계는 규모화된 농가의 비중 변화 측면에서도 판단할 수 있다<표 4-1, 그림 4-3>. 경지 규모 및 가축 마릿수 등을 기준으로 상층농의 비중을 보 면, 대농 중심의 성장이 이루어진 점은 분명하다. 경지 규모 3ha 이상 농가 수 비중과 이들이 경작하는 면적 비중은 2000년 6.1%, 25.7%에서 2015년 8.1%, 43.5%로 눈에 띄게 달라졌다. 축산 부문에서는 상층농이 절대적인 비중을 차지하고 있다.
1.2.2. 한계
그동안 추진된 규모 확대 사업으로 호당 재배 면적 혹은 쌀 농가의 영농 규모가 확대 되었으나 다른 나라에 비해 여전히 영세하다. 영농 규모 확대로 생산비 절감 효과도 크 지 않았다. 규모화가 가장 많이 이루어진 논벼 농가의 단위 면적당 생산비는 경영 규모
가 늘어날수록 감소하는 추세를 보이고 있다<표 4-2>. 그러나 2.0~2.5ha와 7.0~10.0ha 구간에서는 면적당 생산비 추세가 일시적으로 증가하였다. 이는 경영 규모가 일정 이 상 늘어나면 토지용역비, 농구비 및 노동비, 위탁영농비 등에서 증감이 발생한 결과이 다. 대규모 농가로 볼 수 있는 5.0~7.0ha 쌀 농가의 10a당 생산비는 0.5~1.0ha 농가의 85%에 그쳐, 규모 확대에 비해 생산비 절감 효과는 크지 않았다.30)
<표 4-3> 경영규모별 논벼 생산비(2016~2019년)
단위: 만 원/ha
구분 2016 2017 2018 2019
전국 평균 67.4 69.1 79.6 77.3
0.5ha 미만 81.7 82.6 87.0 94.8
0.5~1.0ha 미만 76.5 75.8 86.2 86.3
1.0~1.5ha 미만 72.5 72.6 85.3 81.9
1.5~2.0ha 미만 66.6 69.9 79.0 79.4
2.0~2.5ha 미만 70.9 71.5 82.8 76.7
2.5~3.0ha 미만 67.6 70.2 78.3 75.5
3.0~5.0ha 미만 65.4 63.9 78.0 76.7
5.0~7.0ha 미만 63.8 64.2 75.1 72.0
7.0~10.0ha 미만 61.3 67.4 84.4 73.0
10.0ha 이상 56.8 64.9 72.8 69.1
자료: 통계청(각 연도). 『농축산물생산비조사』.
<그림 4-4> 국내외산 쌀 가격 비율 변동 추이
자료: 미국산 쌀 가격은 USDA ERS(각 월). 『Rice Outlook』; 국내산 쌀 가격은 통계청(각 연도), 『산지 쌀값 조사』;
환율은 한국은행 홈페이지(검색일: 2020. 4. 22.).
30) 경영 규모별로 2016~2018년 3개년 평균 생산비를 비교하였다.
규모화를 통한 가격 경쟁력 제고 여부는 국내외산 가격 비교를 통해 파악할 수 있 다. 그러나 국가별 쌀 가격은 수급 상황 이외에도 국가별 정책, 환율 등이 동시에 영 향을 미친다. 이러한 한계가 있음에도 규모화의 주 대상이었던 쌀의 국내외 가격을 비교하여 가격 경쟁력이 제고되었는지를 가늠해보고자 한다. 국내산 쌀 가격은 수 입의 영향은 거의 없으며 주로 국내산의 수급 영향과 정책 변화 등에 따라 변동하였 다<그림 4-4>.
국제 쌀 가격은 미국산 중립종(캘리포니아산 1등급) 가격을 기준으로 설정하였 으며 중단립종 국제쌀 시장 상황과 미국의 작황 등에 영향을 받는다. 국내 산지 쌀 가격은 kg당 2,000원 내외에서 변동하고 있으며 최근에는 가격 하락(2017년 1,687 원)과 상승(2019년 2,383원) 폭이 커졌다. 미국산 중립종 쌀 가격은 상승 추세를 보 이고 있으며 2009년 1,308원/kg까지 상승하였으며 최근에는 약 990원/kg 수준을 유 지하고 있다. 국내외산 가격비를 보면 2001년에는 국내산 쌀 가격이 미국산 가격보 다 5.7배 높았으나, 2009년에는 1.5배로 줄어들었고 최근에는 2.4배 수준이다. 여러 가지 요인이 복합되어 있지만 2000년에는 국내외산 쌀 가격 차이가 다소 줄어들었 으나 2010년부터 다시 가격 차이가 확대되어 가격 경쟁력은 여전히 낮은 것으로 나 타났다. 따라서 규모 확대를 통한 가격 경쟁력 확보는 현실적으로 한계가 있는 것으 로 판단된다.
규모화된 농가 비중이 늘어났지만, 여전히 소규모 농가가 다수를 차지하고 있다
<그림 4-5>. 더욱이 1995년 이후 5년 주기로 조사할 때마다 농가 수는 10만 호, 농가 인구는 40만~50만 명 이상 감소하고 있고 동시에 농업 면적도 감소하고 있다. 1995 년과 2015년을 비교해 보면, 농가는 72.5%, 농가 인구는 60.0%에 불과하고, 2019년 농업 면적은 1995년의 79.6%에 불과하다. 경작 규모별 분포를 보아도 전체 농가의 감소 속에서 소규모 농가 증가가 눈에 띄고 있다<그림 4-5>.
<그림 4-5> 규모별 농가 분포(2000, 2010, 2015년)
//e-stat.go.jp), 『농업총조사』, 『작물통계조사』, 『작물면적조사』; (프랑스) EUROSTAT(http://ec.europa.
eu/eurostat).
<표 4-5> 프랑스 농업 경영체 유형별 현황
단위: 천 개소, %
구분 1988 2000 2010 2013
개소 % 개소 % 개소 % 개소 %
농가 948.7 93.3 538.0 81.0 341.7 69.5 295.9 65.5 EARL 1.6 0.2 55.9 8.4 78.6 16.0 84.8 18.8
GAEC 37.7 3.7 41.5 6.3 37.2 7.6 38.2 8.5
기타 28.8 2.8 28.4 4.3 33.9 6.9 32.7 7.2
합계 1,016.8 100.0 663.8 100.0 491.4 100.0 451.6 100.0 주: 프랑스 본토(France métropolitaine) 기준임.
자료: 장민기 외(2019: 37). 2018 1,181.9 2,856.6 25.8 736.4 1,207.7 3,593.0 2.1 20.5 2019 1,152.6 2,822.6 26.7 709.0 1,179.3 3,531.6 2.3 20.1 자료: 일본 농림수산성(www.e-stat.go.jp) 농업구조동태조사를 참고하여 작성.
한국도 농업법인이 증가하면서 사업 규모가 확대되고 있으나, 제도적 한계 때 문에 법인화를 통한 공동의 조직적 농업 생산을 실행하는 것이 아니라 유통·가공 등 부가가치 활동에 치우쳐 있다. 농업법인 제도의 불철저함이 구조 개편과 미래 지향적 농업 경영체 체계를 창출하는 데 장애물로 작용하고 있다.31)