2장에서는 복지국가의 성과와 개편과정 그리고 주요 국가의 사례를 자 세히 살펴보았다. 사회보장제도 개편과정을 보면, 현대 사회가 복잡다기 화되면서 이제는 특정 제도만을 가지고 국민의 삶을 보장하기가 쉽지 않 다는 점을 확인할 수 있었다. 특히 소득과 고용보장이 함께 연계되고 발 전해 나갈 때, 국민의 불안을 줄이고 행복을 추구할 수 있다는 점을 볼 수 있었다. 그러면 한국의 사회보장제도는 어떠한 상황일까. 한국의 사 회보장제도가 잘 갖추어졌다면, 이하에서 분석하는 한국의 분배 상황은 크게 문제가 되지 않아야 할 것이다. 하지만 현실은 그렇지 않은 것 같 다. 이하에서는 한국의 사회보장제도 현황과 소득분배와 관련된 분석을 진행하였다.
사회보장 기본법에서는 한국의 사회보장제도를 “출산, 양육, 실업, 노 령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보 호하고 국민 삶의 질을 향상하는 데 필요한 소득·서비스를 보장하는 사회 보험, 공공부조, 사회서비스”로 설명하고 있다(법제처, 국가법령정보센 터, 2020.08.19. 인출). 즉 크게 사회보장제도의 틀을 사회보험과 공공부 조와 사회서비스로 설명하고 있다. 우리 연구에서 관심을 두고 있는 부문 은 사회보장제도에서 정의하고 있는 내용 중 사회보험에서는 국민연금과 고용보험, 공공부조는 국민기초생활보장제도, 사회서비스 측면에서는 취 약계층을 대상으로 한 고용서비스 등을 중점적으로 다루고 있다. 다른 의 미로는 소득보장과 고용보장 영역에 대해 살펴보고자 한다. 고용보장은
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취약계층과 근로 빈곤층에 한정되어 분석하고 있다. 각각의 영역이 방대 하므로 관련 분야를 전부 다루기에는 한계가 있으며, 이번 연구에서 다루 지 못하는 부문은 차후에 추가연구를 통해채워나가고자 한다.
1. 소득보장제도
외형상 한국은 다층적인 소득보장체계를 구축하고 있으며, 이를 통해 빈곤층은 물론 근로 빈곤층까지도 보호가 가능한 것으로 평가할 수 있다.
빈곤층 소득보장제도로는 국민기초생활보장제도, 긴급복지지원제도 등이 있으며, 근로 빈곤층을 대상으로는 근로장려금을 운용하고 있다. 이 외에 대상별 소득보장제도로서 노인기초연금(전체 노인의 70%), 국민연 금, 퇴직연금, 특수직역연금 등이 운용 중이며, 장애인·한부모 가구 등을 대상으로는 장애수당 및 연금, 한 부모 수당 등이 운용되고 있다.
위기 사유별로는, 실업에 대해서는 고용보험 상 실업급여가, 산재로 인 한 질병 및 질환 등에 대해서는 산재보험 상 요양급여 등(상병수당은 미 도입)의 제도가 있다.
위와 같이 여러 소득보장제도가 다양한 계층을 대상으로 운용되고 있 지만, 위기가 발생했을 때 정부가 제시하고 있는 소득보장제도들에 대한 사각지대 문제가 제기되어 왔다. 특히 일부 제도의 경우에는 제도 간 정 합성을 고려한 제도 개선 혹은 발전이 필요하지만, 다른 제도를 살펴보기 보다는 우선 자체적인 제도 개선에 중점을 두는 경향이 많았다. 이하에서 는 빈곤층과 노인을 대상으로 하는 대표적인 소득보장제도인 국민기초생 활보장제도와 긴급복지 그리고 국민연금과 기초연금의 현황과 한계 등에 대해 살펴보고자 한다.
가. 공공부조제도: 국민기초생활보장제도
(540,000)1) 1,414,000 69,000 · 2000년 10월 전 1,520,000
(500,000)1) 1,444,000 76,000 · 10월 후 1,488,874 688,354 1,412,473 76,401 · 2001년 1,419,995 698,075 1,345,526 74,469 3.00 2002년 1,351,185 691,018 1,275,625 75,560 2.84 2003년 1,374,405 717,861 1,292,690 81,715 2.87 2004년 1,424,088 753,681 1,337,714 86,374 2.96 2005년 1,513,352 809,745 1,425,684 87,668 3.14 2006년 1,534,950 831,692 1,449,832 85,118 3.18 2007년 1,549,848 852,420 1,463,140 86,708 3.20 2008년 1,529,939 854,205 1,444,010 85,929 3.15 2009년 1,568,533 882,925 1,482,719 85,814 3.22 2010년 1,549,820 878,799 1,458,198 91,622 3.1 2011년 1,469,254 850,689 1,379,865 89,389 2.9 2012년 1,394,042 821,879 1,300,499 93,543 2.7 2013년 1,350,891 810,544 1,258,582 92,309 2.6 2014년 1,328,713 814,184 1,237,386 91,327 2.0 2015년 1,646,363 1,014,177 1,554,484 91,879 3.2 2016년 1,630,614 1,035,435 1,539,539 91,075 3.2 2017년 1,581,646 1,032,996 1,491,650 89,996 3.1 2018년 1,743,690 1,165,175 1,653,781 89,909 3.2 2019년 1,881,357 1,281,759 1,792,012 89,345 3.6 주: 1) 생계비 지원대상인 거택보호와 시설보호 합계,
수급률 = 총수급자 수/통계청 장래인구추계 기준 연도별 총인구 × 100 자료: 보건복지부(각 년도a), 국민기초생활보장 수급자 현황,
기초생활보장제도 수급자 및 수급률 변화를 보면, 2000년 10월에 제
2001년 698,075 237,443 13,613 70,152 19,128 100,313 217,462 39,964 2002년 691,018 235,893 13,638 65,132 17,289 104,009 216,645 38,412 2003년 717,861 238,790 13,932 66,636 17,158 112,987 230,827 37,531 2004년 753,681 240,030 14,387 70,951 17,916 123,418 249,393 37,586 2005년 809,745 244,565 14,823 77,985 19,450 136,892 276,227 39,803 2006년 831,692 242,470 14,713 81,189 19,963 144,747 288,945 39,665 2007년 852,420 245,935 14,475 82,920 19,934 154,066 294,872 40,218 2008년 854,205 243,132 14,276 82,880 19,744 162,527 291,680 39,966 2009년 882,925 244,529 13,533 86,961 21,115 171,330 302,202 43,255 2010년 878,799 243,708 11,565 85,970 20,879 173,322 291,774 51,581 2011년 850,689 237,213 9,798 83,525 20,479 173,751 277,081 48,842 2012년 821,879 236,617 8,105 78,333 18,820 174,112 259,866 46,026 2013년 810,544 235,601 6,945 76,270 18,366 175,867 251,372 46,123 2014년 814,184 236,548 5,882 74,925 18,362 178,397 251,333 48,737 2015년 1,014,177 262,124 5,188 123,497 34,538 191,723 323,289 73,818 2016년 1,035,435 261,680 4,324 132,277 37,753 193,585 328,282 77,534 2017년 1,032,996 263,475 3,544 130,506 36,675 197,081 322,918 78,797 2018년 1,165,175 337,788 2,972 135,862 38,095 211,010 340,597 98,851 2019년 1,281,759 391,096 2,467 143,810 40,368 219,889 359,017 125,112 자료: 보건복지부(각 년도a), 국민기초생활보장 수급자 현황.
정부가 기초생활보장제도와 뒤에서 설명할 기초연금 등을 통해 노인을 대상으로 한 소득을 지원하고 있지만, 여전히 많은 노인이 빈곤선 이하의
생활을 하고 있다. 빈곤율 변화를 연령별로 보면 근로연령 인구와 노인 인구 간 빈곤율 격차가 크게 발생하고 있으며, 최근 근로 연령층의 빈곤 율은 줄어들고 있지만, 만 65세 이상 노인빈곤율은 시장소득 기준으로는 크게 줄어들고 있지 않다. 그나마 처분가능소득을 통한 빈곤율은 감소하 고 있지만 감소 폭은 크지 않은 상황이다.
〔그림 3-1-1〕 소득종류별 연령별 상대빈곤율(중위 50% 이하)
(단위: %)
자료: 통계청, KOSIS, 소득분배지표(소득종류별 연령대별 상대빈곤율) csList/ statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=
M_01_01#SelectStatsBoxDiv) (2020.06.11. 인출).
노인 빈곤 문제와 더불어 여전히 개선되지 못하는 부문은 기초생활보 장제도의 비수급 빈곤층 문제이다. 기초생활보장제도가 지속해서 제도 개선을 해왔지만, 소득인정액 기준으로 2018년 73만 명, 차상위 포함 시 132만 명의 비수급 빈곤층이 존재하고 있다.
〈표 3-1-3〉 소득인정액 기준 비수급빈곤층 변화
오랜 기간 사각지대 발생의 주요 원인이었던 기초생활보장제도의 문제 가 크게 개선될 수 있을 것으로 보인다. 하지만 이에 관해 추가로 검토할 사항은 근로 연령층에 대한 부양의무자 기준 폐지가 가져올 영향이다. 근 로연령층 중 근로능력이 없거나 미약한 경우 기초생활보장제도의 생계급 여를 통한 지원은 바람직하지만, 근로능력이 있는 즉 조건부 수급자에 해 당하는 미래 수급자를 어떻게 관리하고 어떻게 탈수급을 유도할 것인가 의 문제와 다른 제도의 영향으로 근로 빈곤층과 영세자영업자 등의 국민 연금 가입 등에 대한 문제가 제기될 수도 있다는 우려가 있다17). 이와 관 련된 논의는 다음 장에서 다루어 보고자 한다.
기초생활보장제도에 더하여 빈곤층의 주요한 소득지원제도로 긴급(복 지)지원제도가 있다. 정부는 2004년 12월 대구시 아동의 아사 사건을 계 기로 긴급복지지원제도를 도입한 후 초기에는 한시적 사업으로 운영하다 가 금융위기 등의 여파로 긴급한 보호의 필요성이 제기되면서 2009년부 터는 영속 사업으로 변경하였다. 다른 공공부조제도와 다르게 긴급복지 지원제도는 위기 사유 발생 시 선지원을 우선하고 있으며, 위기상황이 지 속하면 다른 제도와의 연계를 통해 위기계층을 보호하도록 하고 있다.
긴급복지지원제도는 단기지원을 기준으로 생계･주거･시설이용･연료 비지원의 경우 1개월, 의료･교육지원의 경우 1회 지급하도록 하고 있다 (보건복지부, 긴급지원사업안내, 2020b). 단, 시･군･구청장의 결정에 따 라 생계･주거･시설이용･연료비의 추가지원이 가능하다. 위기상황이 계 속되면 긴급지원심의위원회를 통해 생계･시설이용･연료비는 3개월, 주 거는 9개월, 의료･교육은 1회 추가로 지원하고 있다(보건복지부, 긴급지
17) 생계급여 부양의무자기준 폐지와 더불어 기초생활보장제도 선정기준인 기준중위소득 역 시 크게 변동될 예정이다(관계부처합동, 2020a). 가구균등화지수 조정, 기준중위소득 산 출자료 변경에 따른 기준중위소득 조정 등은 근로연령층에 대해서는 중장기적으로 기초 연금, 국민연금 등에 영향을 줄 수 있다는 점에서 검토가 필요할 것으로 보인다.
원사업안내, 2020b). 하지만 긴급복지지원제도는 위기 상황에서도 관련 서류, 인프라(담당 공무원 규모 등) 등의 미비로 실질적 지원 효과를 거두 고 있지 못하다는 지적을 받고 있다.
나. 노인 대상 : 기초연금과 국민연금 현황
우리나라 공적연금은 국민연금과 기초연금으로 구성되어 있다. 국민연 금은 재정지속성을 위해 두 차례에 걸친 개혁을 추진했음에도 불구하고 낮은 부담, 높은 급여의 불균형 문제가 여전히 해소되지 않아 지속적인 재정 불안 문제를 안고 있다. 한편 국민연금의 짧은 역사와 사각지대로 인해 우리나라 노인빈곤율은 OECD 국가 중 최고 수준이다. 이에 국민연 금이 가진 한계 극복을 위해 2007년 기초노령연금이 도입되었으며, 2014년 7월부터는 급여 수준을 두 배 상향한 기초연금으로 운영하고 있 지만, 노인 빈곤을 해소하기에는 급여 수준이 낮아 현세대 노인은 물론 미래 노인의 빈곤을 획기적으로 해결하기는 어려울 전망이다.
현재 우리나라는 급속한 고령화에 직면하고 있다. 결과적으로 연금재 정에 부담을 가져올 뿐 아니라, 적절한 대처가 이루어지지 않으면 현재의 노인 빈곤이 더욱 악화할 가능성이 크다. 이에 대응하기 위한 연금개혁 논의에서는 현행 연금체계를 유지하면서 개별적인 연금제도를 개선하는 모수적 개혁방안(parametric reform)과 연금제도 간 역할분담 구조를 조정하여 현행 연금체계의 틀을 바꾸는 구조적 개혁방안(structural re-form)이 논의된 바 있다(이용하·최옥금·김형수, 2015).
현재까지의 개혁을 돌이켜볼 때, 결과적으로는 모수적 개혁이 이루어 졌을 뿐, 구조적 개혁은 장기적으로 검토해야 할 과제 정도로 치부된 경 향이 있다.
1) 현행 기초·국민연금의 현황과 전망18)
가) 공적연금을 둘러싼 환경적 요건
우리나라는 2018년에 고령사회로 진입하여 노인 인구 비율이 세계 최 고 수준이 될 것으로 전망되고, 출산율은 세계 최저 수준이 될 것으로 전 망되어 공적 노후소득보장의 재정지속성 문제에 대비해야 하는 상황이 다.
급속한 고령화와 낮은 출산율로 인해 국민연금 가입자 수 대비 수급자
급속한 고령화와 낮은 출산율로 인해 국민연금 가입자 수 대비 수급자