1. 복지국가의 성취와 한계
복지국가는 취약계층의 복지를 향상하고 사회적 위험에 직면한 사회구 성원에게 사회적 보호를 제공하여 왔다(Van Kesrsbergen and Vis, 2014). 복지국가의 유형에 따라 사회적 보호를 제공하는 방식은 다른 형 태를 취하였다. 복지국가의 유형은 자유주의, 사민주의, 보수주의 유형으 로 구분할 수 있다(Esping-Andersen, 1990). 영국, 미국과 같은 앵글로 색슨 계열의 자유주의 복지국가에서는 시장 지향적이고, 취약계층에게 주로 혜택을 제공하는 표적화된 정책을 채택하여 왔다(Van Kesrsbergen
& Vis, 2014). 스웨덴, 덴마크와 같은 스칸디나비아 지역의 사민주의 복 지국가에서는 국가중심적인 보편주의 정책을 펼쳐서 취약계층뿐만 아니라 중간층에게도 혜택이 제공되는 복지정책이 구현되었다(Van Kesrsbergen
& Vis, 2014).
한편 독일, 프랑스와 같은 대륙 유럽의 보수주의 복지국가에서는 직업 집단별로 혜택을 제공하고, 가족의 보호 기능에 의존하는 방식을 취했다.
주요 산업부문 자본가와 노동조합의 필요와 선호가 결합하여 사회보험제 도가 발전하였다. 사회보험을 통해 제조업 부문 핵심근로자들의 소득상 실 위험에 대한 보장과 고용주들이 필요로 하는 숙련노동력의 안정적인 공급을 창출하는 체제였다(Häusermann, 2010).
마지막으로 남부 유럽의 국가들은 가족 지향적인 복지정책과 집단 특
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수주의적인 복지정책이 병행되어 왔다(Van Kesrsbergen & Vis, 2014). 그동안 복지국가는 전반적으로 뛰어난 성과를 보였다. 1970년대 중반 이후 서구에서 진행된 복지국가의 재편(restructuring) 또는 해체 (dismantling)의 움직임에도 불구하고, 복지국가는 커다란 변화 없이 발 전하였다. 다음과 같은 몇 가지 측면에서 복지국가의 성과와 한계를 찾아 볼 수 있다.
가. 사회적 보호의 안정적 제공
첫째, 복지국가는 위험에 대한 사회적 보호를 안정적으로 제공하여 왔 다(Van Kesrsbergen & Vis, 2014). 주요 사회보장제도의 적용 범위 측 면을 살펴보면 많은 국가에서 포괄성이 향상되었다(Van Kesrsbergen
& Vis, 2014). 급여 수준도 인상되었다.
<표 2-1-1>은 1975년과 2000년 사이에 18개국의 주요 사회보험제도 의 포괄 범위(적용률)와 급여의 관대성 변화를 나타낸 것이다. 이른바 복 지국가의 재편이 시작된 1975년 이후 2000년까지 복지국가의 핵심을 이 루는 사회보험제도의 적용률은 증가하였고 급여의 관대성도 향상되었다.
예를 들어 연금의 경우, 전체 18개국의 적용률은 해당 기간에 80%에서 84%로 증가하였다. 복지국가 유형별로 살펴보면, 적용률이 상대적으로 낮았던 자유주의 복지국가에서 높은 적용률 상승을 보였고, 다음으로는 보수주의, 사민주의 복지국가의 순으로 나타났다.
급여의 관대성도 해당 기간에 24.1%에서 27.7%로 증가하였다. 급여 의 관대성은 사민주의 국가군에서 상대적으로 높은 수치를 보였는데, 그 런 국가군에서도 30.9%에서 36.0%로 상승하였다. 자유주의 국가군도 19.1%에서 22.5%로 증가한 양상을 보였다.
<표 2-1-1> 주요 사회보험 프로그램의 적용률과 관대성(경제활동인구 중 가입자 비율, 1975년과 2000년)
(단위: 비율)
자료: Van Kesrsbergen, Kees & Barbara Vis, 2014. Comparative Welfare State Politics:
Development, Opportunities, and Reform, 남찬섭(역), 복지국가 개혁의 도전과 응전:
복지국가정치의 비교연구, 나눔의 집, p.204 재인용.
이러한 결과는 서구의 복지국가가 성장을 멈추고 재편되는 국면을 맞 이하였다는 주장과 배치되고 있다. 서구에서 복지국가의 황금기가 종료 되고 복지국가 재정위기가 불거진 1970년대 중반 이후에도 복지는 2000 년까지 꾸준히 발전하여 온 것이다. 일부 국가들이 정점에서 다소 감소한 양상을 보이지만, 전반적으로는 안정적인 수준을 보인다(Pierson, 2011).
2000년 이후에 복지국가는 어떠한 변화를 보였을까? <표 2-1-2>는 분석대상 기간을 연장하여 2000∼2010년 사이에 19개 국가의 주요 사 회보험제도의 급여 수준의 변화를 나타낸 것이다. 2000년 이후 10년간 각국에서는 사회보장제도의 유형과 복지체제에 따른 변화의 양상에 차이 가 있었다3). 실업급여의 경우, 보수주의(기독교 민주주의) 유형의 국가에
3) 실업급여, 상병급여, 공적연금의 소득대체율은 20년 경력을 가진 40세 제조업 생산직 근
서는 보장수준이 증가하였으나, 사민주의 유형의 국가에서는 감소하였 다. 자유주의 국가에서는 변화의 방향이 일정하지 않았다. 아일랜드와 영 국에서는 소득대체율이 증가하였는데, 아일랜드의 경우, 해당 기간에 실 업급여 소득대체율이 50%에서 74%로 급증하였다. 반면에 호주, 캐나다 등 다른 자유주의 유형 국가에서는 소득대체율이 감소하였다.
<표 2-1-2> 사회보장제도의 보장수준, 2000~2010
(단위: 비율) 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 호주 0.65 0.50 0.65 0.50 0.49 0.44 0.49 0.44 자료: Scruggs, L., D. Jahn and K. Kuitto. 2013. Comparative Welfare Entitlements Data
Set 2, Version 2013‐08. Available at: http://cwed2.org/.
로자를 기준으로 산정한 것이다. 또한, 개인이 아닌 가족을 기준으로 한 것이다. 소득이 없는 배우자와 12세, 7세 자녀가 있는 가족을 기준으로 산정하였다(Scruggs et.al., 2013).
상병급여의 경우, 자유주의, 사민주의 유형의 복지국가에서는 소득대 체율이 감소하였으나, 보수주의 유형에서는 소폭 증가하였다. 공적연금 은 상대적으로 변화의 폭이 작은 양상을 보였다. 연금수급 최저자격 기준 과 표준자격 기준 모두 소득대체율이 평균적으로는 증가하였다.
이러한 주요 국가, 복지국가 유형 군으로 살펴본 평균적인 변화는 각국 이 처한 상황이나 과 대응전략 및 성과를 엄밀하게 보여주지 못하는 한계 가 있다. 또한, 각국의 인구 규모별 차이를 고려하지 않고, 단순 평균하여 복지국가 유형별 추세를 보여준 한계가 있다. 해당 기간의 주요 국가들의 변화를 살펴보면, 공적연금의 경우 프랑스와 독일에서는 표준연금소득 대체율이 각각 8%p, 6%p 감소하였다. 독일은 공적연금의 소득대체율을 40%까지 낮추려는 슈뢰더 총리의 연금개혁 결과이다(정의룡, 양재진, 2012). 스웨덴도 14%p가 감소하는 큰 폭의 변화를 보였다. 주요 국가에 서 어떠한 형태의 복지개혁이 이루어졌는지, 왜 그러한 변화가 발생했는 지를 살펴보기 위해서는 각국의 복지개혁에 대한 사례 연구가 필요하다.
나. 상당한 빈곤감소 효과
복지국가의 성과를 빈곤감소라는 실질적인 효과에서도 찾아볼 수 있 다. 해당 기간 동안 복지국가제도는 재분배를 통해서 빈곤을 감소시키는 데 매우 효과적이었다. <표 2-1-3>은 시장소득 빈곤율과 재분배 이후의 빈곤율을 나타낸 것이다. 시장 빈곤율은 복지체제 간에 별다른 차이가 없 었다. 복지국가 유형별로 시장 빈곤율의 평균은 29%에서 32% 정도였다.
그러나 빈곤감소 효과는 복지체제별로 차이를 보였다. 빈곤감소율은 사 민주의 유형에서 84%로 가장 높게 나타났다. 다음으로는 보수주의 유형 이 66%, 자유주의 유형이 40% 순이었다.
분석대상 기간에 복지국가의 사회적 위험에 대한 보호 기능은 증가하 였다. 공적연금, 실업보험, 산재보험 등에서 포괄범위가 증가하고, 급여 의 관대성 지수도 상승하였다(Van Kesrsbergen & Vis, 2014). 1970년 대 이후 복지국가의 축소와 재구조화 움직임에도 불구하고 전반적인 포 괄성이 확장되고 급여의 충분성이 증가한 것이다.
<표 2-1-3> 빈곤(균등화중위소득 50% 기준) 감소 정도(자녀가 있는 가족, 1990년대 중반)
(단위: %)
주: 1) LR(자유주의 유형), CR(보수주의 유형), SDR(사회민주주의 유형).
자료: Van Kesrsbergen, Kees & Barbara Vis, 2014. Comparative Welfare State Politics:
Development, Opportunities, and Reform, 남찬섭(역), 복지국가 개혁의 도전과 응전:
복지국가정치의 비교연구, 나눔의 집, p.222 재인용.
그러나 이러한 성과는 국가 수준의 평균적인 효과이다. 국가 내에서 집 단별로 보호 수준의 격차가 발생할 가능성이 있다. 평균적인 사회적 보호 의 증가가 모든 집단에게 균등한 보호 혜택의 증가를 의미하지 않을 수 있기 때문이다(Emmenegger, P., Hausermann, S., Palier, B., and
Seeleib-Kaiser M., 2012). 대표적인 사례가 독일과 프랑스의 이중화 전
략이다. 독일에서는 제조업 중심의 전일제 노동자의 보호를 강화하는 한
편, 비정형 근로자를 사회보장의 혜택에서 배제하는 방식으로 노동시장 개혁이 진행되어 왔다(최유석, 2016; Thelen, 2014). 그 결과 정규직 근 로자들은 여전히 상당한 사회보장 혜택을 누리지만 사회적 보호가 필요 한 비정규직 근로자들은 여러 가지 사회적 위험에 직면해 있다.
다. 소득 불평등의 지속적인 증가
복지국가제도는 재편과 위기의 시기를 지나오면서도 사회적 위험에 대 한 보호를 증진해왔다. 그러나 같은 기간에 소득 불평등은 계속 증가해 왔다. <표 2-1-4>는 세후 소득을 기준으로 1970년대 중반부터 2000년 대 중반까지 지니계수의 변화를 나타낸 것이다. 세후 소득을 기준으로 한 지니계수는 1970년대 이후 점차 증가하였다. 소득 불평등 수준은 자유주 의 유형에서 가장 높았으며, 다음으로는 보수주의, 사민주의 순으로 나타 났다. 소득 불평등 수준은 미국이 0.38로 가장 높았고, 덴마크, 스웨덴이 0.23으로 가장 낮았다. 2000년대 이후에도 불평등은 계속 증가하였다 (Emmenegger et.al., 2012). 이 과정에서 사회정책은 불평등을 완화하 는 효과가 감소하고 있다(Emmenegger et.al., 2012; OECD, 2008)
소득 불평등의 증가에는 다양한 원인이 있다. 특히 주요 국가에서 해당 기간에 상위소득계층의 소득이 하위소득계층의 소득보다 더 큰 폭으로 증가하였는데, 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 고학력 근로자의 소득이 증 가하였다. 미국의 경우 고졸 학력자의 소득은 정체되거나 감소하였지만, 대졸 학력자의 소득은 증가하였다(Hacker & Pierson, 2010). 고학력 집단이 정보통신산업, 금융서비스 등 일부 특화된 산업에서 높은 소득을
소득 불평등의 증가에는 다양한 원인이 있다. 특히 주요 국가에서 해당 기간에 상위소득계층의 소득이 하위소득계층의 소득보다 더 큰 폭으로 증가하였는데, 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 고학력 근로자의 소득이 증 가하였다. 미국의 경우 고졸 학력자의 소득은 정체되거나 감소하였지만, 대졸 학력자의 소득은 증가하였다(Hacker & Pierson, 2010). 고학력 집단이 정보통신산업, 금융서비스 등 일부 특화된 산업에서 높은 소득을