제4절 재정상태를 고려한 재정평가지표
2. 사회보장연금의 재정평가 가. ISAP 2와 캐나다 CPP 사례
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(26)2. 사회보장연금의 재정평가 가. ISAP 2와 캐나다 CPP 사례
대부분 국가들에서 사회보장연금 제도의 재정평가는 계리학(actuarial science)에 대한 일정한 자격을 갖춘 계리사(actuary) 또는 그에 상당하 는 자격의 전문가들이 담당한다. 2013년 국제계리사협회(IAA)는 재정평 가와 재원조달 방법과의 일관성이라는 원칙 하에 다음과 같이 다소 평범 하면서도 특이한 재정평가 실무지침 ISAP 2를 공표하였다. 2016년 국제 계리사협회(IAA)의 하위 조직이라 볼 수 있는 사회보장연금 계리사협회 ILO ISSA는 동일하지만 보다 구체적인 내용의 보고서를 발간하였다.
〈표 4-10〉 ISAP 2의 재정방식과 재정평가 유형
재정방식 가입자의 범위
부과, 부분적립 현재와 미래 가입자: 개방집단
완전적립 현재 가입자: 폐쇄집단
자료: International Actuarial Association. (2013). International standard of actuarial practice 2–Financial analysis of social security programs. Ottawa: Author. p.3 내용 정리
83) 정상상태에서 이자율이 경제성장률 또는 임금상승률을 상회하는 경우를 동태적 효욜성 (dynamic efficiency)이라고 한다.
위 표에 의하면 거의 대부분이 부과방식이나 부분적립방식으로 운영되 어 전 국민을 의무가입 대상으로 하는 사회보장연금의 경우 현재 가입자 와 미래에 새로이 유입되는 원칙적으로 미래 무한한 가입자들을 모두 포 함한 소위 개방집단(open-group) 재정평가가 필요하다는 것이다. 그에 비해 유한한 현재 가입자들에 대한 완전적립 방식으로 운영되는 기존 연 금제도의 재정평가는 개방집단에 대응하여 폐쇄집단 재정평가로 명명하 였다.
이는 현시점 제도의 가입자들을 대상으로 하는 기타 공적연금의 폐쇄 집단 재정평가와 근본적인 차이를 보인다. 이러한 확장은 사회보장연금 의 재정평가가 기존 정부재정 건전성에 대한 평가와 거의 동일해지는 것 을 의미한다. 앞서 주목할 것은 전통적 계리학(actuarial science)과 거 리가 먼 개방집단의 개념을 계리 전문가 집단에서 받아들인 것이다.
2013년 12월 발간된 CPP의 26차 재정평가 보고서에는 큰 변화가 있 었다. 그것은 여러 사회보장연금 가운데 유독 오랜 기간 폐쇄집단 기발생 미적립 연금부채를 발표하던 CPP가 개방집단 재정상태표(balance sheet)로 교체하고 기존의 폐쇄집단 재정상태표는 각주로 처리한 것이 다. 2014년 CPP 수석계리인실에 문의한 결과, 2014년 10월에 발표된 국제계리사협회(IAA)의 사회보장연금에 대한 재정상태표 등 국제계리실 무기준(ISAP 2)을 따랐다고 답하였다.84)
나. 공적연금의 재정상태표
완전적립 방식의 민영연금은 개인 간 거래에서 발생하는 계약의무 (contractual obligation)를 보장하기 위한 통상적 기발생(accrued to
84) 수석계리인(2019년 4월~) Assia Billig의 답변
date) 연금부채를 재정평가의 핵심 재정지표로 하는 재정상태표에 의한 재정평가가 자연스럽고 지금까지 그렇게 운영되어왔다.
국제계리사협회(IAA)와 ILO의 사회보장연금 계리사협회(ISSA)는 개 방집단 재정평가의 이론적 기초를 근로기간 연금 보험료의 납부로 노후 연금 수급의 권리가 발생하는 사회계약(social contract) 또는 소위 세대 간 부양에 두고 있다. 따라서 여기서 계약의무는 법인과 가입자 간에 발 생하지 않고 추상적인 세대 간에 발생한다. 그러나 어느 정도 객관적으로 연금부채를 측정할 수 있고, 그것으로 개방집단 재정상태표를 작성하여 재정평가를 하자는 것이 국제계리사협회의 ISAP 2의 궁극적 의미로 볼 수 있다. International Actuarial Association(2018)는 개방집단 연금 부채를 개인과 법인 간의 계약의무 ‘contractual obligation’와 대비하 여 계산상 의무를 뜻하는 ‘actuarial obligation’으로 명명하였다.85)
세계은행 Holzmann et al.(2004)은 고령화 사회에서 사회보장연금 을 위시한 공적연금의 미적립 연금부채에 대한 잠재적 위험성을 알렸다.
Holzmann et.al.(2004)은 미적립 연금부채를 잠재적 연금부채 (implicit pension debt)로 명칭하면서 3가지로 분류하였는데, 전통적 인 잠재적 연금부채 (ⅰ), (ⅱ)는 폐쇄집단(closed group) 연금부채이고 공적연금 가운데 특수한 사회보장연금의 미적립 연금부채를 개방집단으 로 구분하였다.
85) 미국 OASDI의 수석계리인실은 이미 개방집단 개념을 사용하고 있으며 개방집단 미적립 연금부채를 ‘unfunded obligation’이라고 한다.
가입자 범위 연금 부채의 범위
자료: Holzmann, R., Palacios, R. J., Zviniene, A. (2004). Implicit pension debt: Issues, measurement and scope in international perspective. Washington D.C.: World Bank.
p.13, Table 2. 인용하여 정리
에 대한 기나긴 논의 끝에 다음과 같은 배경으로 어느 정도 일단락되어 비로소 개방집단방식이 사회보장연금 재정평가로 받아들여지기 시작한 것으로 보인다. 먼저 대부분 주요국의 사회보장연금은 재정안정화를 통 해 잠재적 연금부채 문제에서 일정부분 자유로워진 측면이 있고, 둘째로 는 최근 IMF 등 정부회계에서 사회보장연금의 연금부채는 주석으로 처리 하는 것으로 결정되었다는 것이다.
다. 재정평가 기간
개방집단 재정평가와 관련하여 중요한 쟁점은 재정평가의 기간이다.
계리 전문가들이 주도하는 사회보장연금에서는 유한기간을 주 지표로 하 는 경향이 있다. 그것은 보험에서 시작된 계리학이 원래 유한한 가입자들 을 대상으로 하는 정교한 분석이기 때문이다. 미래에 계속 유입되는 새로 운 가입자들의 보험료 납부와 연금 수급을 추계하는 개방집단 방식은 원 칙적으로 무한기간(infinite time horizon)을 대상으로 해야 한다.
2013년 CPP가 개방집단 재정평가로 변경하면서 가장 먼저 했던 조치 는 재정평가 기간을 75년에서 150년인 2배로 확장한 것이다. CPP 수석 계리인실의 Billig and Ménard(2013)의 관련 설명은 150년으로 무한 기간에 대한 근사치로 간주하는 것으로 이해된다.86)사실 과거 재정평가 기간에는 상당한 변동이 있었다. 김순옥, 신승희(2009)에 의하면 OASDI 는 1965년 이전, 일본의 후생연금과 국민연금은 1999년 연금개혁에서 무한기간을 사용하였다.
86) CPP 수석계리인실의 Billig and Ménard(2013) 등에 의하면, 향후 75년간을 다루는 미국 OASDI의 계리적 수지차에는 수입에 비해 지출에 대한 누락이 더 많을 것으로 의 견을 제시한바 있다. 미국 OASDI 연차보고서(Board of Trustees, 2014, p.17, p.69) 에서 사회보장청 수석계리인실은 이러한 한계를 어느 정도 인정하고 있다.
학계에서도 Lee and Yamagata(2003)는 미국 OASDI의 재정평가기 간을 무한으로 할 것을 제안했다. Lee and Yamagata(2003)에서 미국 OASDI의 재정계산보고서의 중심지표인 75년 유한기간 계리적 수지차 를 비판하고, 무한기간 계리적 수지차를 제안하였다. 그의 방안은 일정기 간 이후를 정상상태로 가정하여 무한기간을 무한급수로 이용하여 직접 추계하는 것이다.
Lee and Yamagata(2003), Kotlikoff(2013), 특히 CPP 수석계리인 실의 Billig and Ménard(2013) 등에 의하면 75년 계리적 수지차는 추 계기간의 후반 당시 가입자들의 보험료 납부는 포함되지만 그들의 급여 지출은 누락된다는 것을 지적하며 미국 사회보장청 수석계리인실을 직접 비판하였다. 그러한 비판에 대해 미국 사회보장 수석계리인실은 2004년 연차보고서에서 그러한 단점을 순순히 인정하고 있다.
“the use of a 75-year projection period for the open group balance sheet could be viewed as insufficient. In general, by limiting the projection period, part of the future expenditures for cohorts that will enter the labour force during that time are excluded from the obligations, while most of the contributions for these cohorts are included in the assets.” (Office of the Chief Actuary, 2014, p.22)
“Consideration of summary measures alone for a 75-year pe-riod can lead to incorrect perceptions and to policy pre-scriptions that do not achieve sustainable solvency” (Board of Trustees, 2014, p.17)
평가기간에 대한 보다 구체적인 설명은 그래프로 가능하다. 다음 [그림 4-10]은 세대별 생애를 시간과 연령 이차원으로 나타낸 개념도로, 독일 의 경제학자 Wilhelm Lexis가 개발하여 Lexis diagram으로 불린다.
[그림 4-10]에서 가로축은 연도(year)를 의미하고, 세로축은 연령(age) 을 의미하며 0세에서 100세로 전생애를 다루고 있다. 45° 대각선들은 출 생 코호트의 사회보장연금과 관련된 생애를 나타낸다. 가상적으로 사회 보장연금의 가입연령은 20세, 수급개시 연령은 65세, 사망연령은 100세 로 가정한다. 세 개의 45도 사선은 a년도, e년도, i년도에 출생한 코호트 의 생애 궤적이다. 그리고 0은 재정평가의 기준연도이며 m은 재정평가의 최종연도이다.
〔그림 4-10〕 Lexis diagram에 의한 유한기간 재정평가의 낙관 편향
자료: 저자 작성
[그림 4-10]에서 평행사변형 adhe는 선분 ae 사이의 연도에 태어난 100-65, 즉 35+1=36개 코호트의 궤적이다. 이 코호트들이 보험료 기여 bcgf는 모두 재정상태표 자산에 잡힌다. 그러나 그들의 연금 급여의 cdhg는 면적으로 1/2만 잡힌다. 유사하게 평행사변형 ehli는 선분 ei 사
이의 연도에 태어난 65-20, 즉 46개 코호트의 궤적이다. 이 코호트들의 보험료 기여 fgkj에서 1/2만 자산으로 잡힌다. 그러나 이들의 연금급여 ghik는 하나도 잡히지 않는다. 이들 두 집단 총 36+46=82개 코호트는 재정상태표 자산에 잡힌 보험료 기여들에 비해 상당한 규모의 연금 급여 가 누락되고 있다.
예를 들어 국민연금 2018년 재정계산의 관련 가입자 및 수급자들은 국 민연금 제도가 출범한 1988년 55세로 특례 가입자 1933년생부터 2088 년 18세로 가입자 2070년생까지 2070-1933=137, 총 138 코호트이다.
즉, 전체 코호트의 60%가 넘는 코호트에서 보험료 납부는 추계되지만 연 금급여가 누락되어 상당한 불균형을 의미한다.
이러한 사실을 통해 국민연금의 추계기간인 70년, 미국과 캐나다의 75 년, 일본의 100년 모두 장기재정전망에서 공통적으로 다수의 출생세대가 보험료 수입보다 그에 대한 연금 지출이 적게 추계된다는 것을 알 수 있 다. 물론 그렇게 누락되는 급여 지출은 모두 70년 또는 75년 이후 할인되 는 시점에 위치하지만 조세 또는 보험료 격차, 지속가능성 격차는 과소평 가될 것으로 보인다.
라. 개방집단 개념에 대한 문헌고찰
1999년 유럽연합(EU)의 출범을 앞두고 회원 국가들의 일관성 있는 국
1999년 유럽연합(EU)의 출범을 앞두고 회원 국가들의 일관성 있는 국