1. 문제의 제기
국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(대통령령) 제11조 제3항 본문에서는 중앙행정기관의 장은 연구개발과제의 수행이 종료된 후에 연구개발비의 사용잔액이 있거나, 연구개발비 사용실적에 대한 검토 결과 부당하게 집행한 금액이 있는 경우에는 해당 금액 중 정부출연 금 지분에 해당하는 금액을 회수하여야 한다고 규정하고 있고, 제5항 에서는 연구개발비의 사용잔액과 부당집행한 금액의 회수에 관한 구 체적인 사항(부령)은 과학기술부령으로 정한다고 규정하고 있다.
이에 국가연구개발사업의 관리 등의 관한 규정 시행규칙(과학기술 부령) 제10조 제3항과 관련된 별표4에서는 ‘사용잔액과 부당집행 금액 의 회수기준 및 범위’에 관하여 정하고 있다.
[별표 4]
사용잔액과 부당집행 금액의 회수기준 및 범위(제10조제3항관련) 1. 연구개발비 부당집행 금액 회수기준
가. 연구기간 이전 또는 연구기간 종료후 집행된 연구개발비. 다만, 다음 의 어느 하나에 해당하는 비용으로서 실제 사용된 것이 확인된 금액은 회수하지 아니한다.
(1) 계속과제의 경우 전년도 협약기간 중 집행지연의 타당한 사유로 원 인행위를 하고 사용실적보고시까지 집행이 완료된 직접경비
(2) 연구기간 종료후의 최종보고서 인쇄비 등 부대경비
나. 연구개발비 산정기준의 비목별 연구개발비 인정기준에 따라 관계중앙 행정기관의 장이 부당집행금액으로 확정하여 통보한 금액
국가연구개발사업의 관리 등의 관한 규정 시행규칙(과학기술부령)상 의 ‘사용잔액과 부당집행 금액의 회수기준 및 범위’가 행정법상의 제 재적 처분기준의 문제와 동일하다고는 할 수 없지만, 사실상 이해관 계자의 귄리․의무에 영향을 미칠 수 있는 여지를 내포하고 있다.
동 규정 제11조 제3항은 연구개발비의 사용실적에 대한 검토결과 “부 당하게 집행한 금액이 있는 경우”에 그 금액을 회수하도록 규정하고 있고, 그 기준은 부령에 위임하고 있다. 여기서 “부당하게 집행한 금 액이 있는 경우”라는 표현은 포괄적이고 불명확한 것이고 행정청의 자의적 판단 가능성이 있으며, 또한 이러한 사유만으로 연구비용을 다. 연구개발비 비목간 변경승인 사항에 대하여 미리 승인을 얻지 아니하
고 집행하였거나 규정된 범위를 초과하여 사용한 금액 및 계상된 금액 중 실지급되지 아니한 금액
라. 주관연구기관의 장이 주관연구책임자의 발의에 의하지 아니하고 집행 한 참여연구원에 대한 연구활동비중 연구활동진흥비, 주관연구기관의 장이 주관연구 책임자 또는 세부과제책임자의 발의에 의하지 아니하고 집행한 과제관리비 및 연구개발과제에 참여하지 아니한 연구원에게 지 급한 금액. 이 경우 인건비와 연동되어 있는 연구활동비를 인건비 미집 행 비율에 따라 일률적으로 회수하지는 아니한다.
마. 연구기간 중 발생한 이자로서 연구개발에 재투자하지 아니하였거나 관계중앙행정기관의 장의 승인을 얻지 아니한 용도로 사용한 금액 및 당해 연구개발과제의 인건비․간접비 또는 연구활동비에 사용한 금액 바. 간접비 중 연구개발준비금, 지적재산권 출원․등록비, 과학문화활동비
및 연구실 안전관리비를 사용 용도 외에 사용한 금액 2. 회수금액의 범위
가. 사용잔액 및 부당집행분으로 회수되는 금액은 정부출연 연구개발비와 민간의 현금부담 연구개발비를 합산한 금액 중 정부출연 연구개발비가 차지하는 비율에 해당하는 금액
나. 1만원 이상의 금액
제3 절 국가연구개발사업 관리에 있어서의 법적 쟁점
회수한다는 것은 사실상 당사자의 권익을 침해할 소지가 많고 따라서 이는 공권력의 행사의 한 유형으로 볼 여지도 있다.16) 따라서 부당하 게 집행한 금액이 있는 경우에 그 금액을 회수하도록 규정하면서, ‘사 용잔액과 부당집행 금액의 회수기준 및 범위’는 부령에 위임하고 있 는 경우, 그 기준이 행정규칙의 성질을 갖는지, 법규명령의 성질을 갖 는지를 검토해 볼 필요가 있다고 본다.
현재 행정법상 판례와 학설에 의할 때, 제재적 처분기준의 규정형식 이 어떻게 되는가에 따라 대외적 구속력 여부가 달라진다. 다시 말하 면, 제재적 처분기준이 시행규칙(부령) 형식으로 되어 있는가, 시행령 (대통령령) 형식으로 되어 있느냐에 따라 재판규범 여부가 차이가 있 게 된다.
2. 행정규칙으로 볼 것인가, 법규명령으로 볼 것인가
위의 시행규칙(과학기술부령)상의 ‘사용잔액과 부당집행 금액의 회 수기준’이 부령형식으로 되어 있을지라도 실질적으로 행정기관 내부 의 업무처리지침을 정한 행정규칙으로 볼 경우에는 권익이 침해되었 다고 주장하는 이해관계인은 법원에 권리구제를 청구할 수 없게 된 다. 왜냐하면 위 기준에는 대외적 구속력이 인정되지 않기 때문이다.
한편, 시행규칙(과학기술부령)상의 위 기준이 부령형식으로 되어 있 으므로 그 형식대로 법규명령의 성질을 갖는다고 보면 권익침해를 주 장하는 이해관계인은 법원에 권리구제를 청구할 수 있게 된다.17)
16) 뒤에서 검토하는 바와 같이 행정법원의 판례(서울행법 2005.3.17, 2004구합3359) 는 동 규정에 근거한 ‘연구개발사업의 참여 제한’에 대하여 공권력의 행사에 해당 한다고 판시하고 있다.
17) 이 논의는 법규명령형식의 행정규칙의 법적 성질과 관련하여 같이 살펴볼 수 있 는데, 여기에는 실질설과 형식설이 대립한다. ① 실질설은 당해 규범의 실질을 중시 하여 당해 규범이 일반국민을 구속한다고 보여지지 않고 행정기관 내부에서의 사 무처리기준만을 정한 것이라고 보여지는 경우에는 법규명령 형식을 취하고 있더라 고 당해 규범을 행정규칙으로 보아야 한다고 한다. 그 논거는 행정규칙의 성질을
현재 판례는 제재적 처분기준과 관련하여 다음과 같은 입장을 보이
제3 절 국가연구개발사업 관리에 있어서의 법적 쟁점
또는 연구개발비의 부당집행과 관련하여 중앙행정기관의 장과 분쟁이 발생하는 경우 권익침해를 주장하는 이해관계인은 소송을 제기할 수 없는 결과가 된다.
그러나 동 규정 시행규칙(과학기술부령)상의 ‘사용잔액과 부당집행 금액의 회수기준’은 그 형식대로 법규명령으로 보는 것이 타당하다.
하지만 제재적 처분기준에 대한 판례의 내용을 볼 때 부령형식으로 되어 있는 경우에는 대외적 구속력을 인정하지 않으므로 시행규칙(과 학기술부령)상의 ‘사용잔액과 부당집행 금액의 회수기준’은 대통령령 으로 올려 규정하는 것이 국민의 권익구제의 측면에서는 바람직하다 고 본다.
다시 말하면, 국가연구개발과제의 수행 후 연구개발비의 사용잔액과 관련하여, 또는 연구개발비의 부당집행과 관련하여 국가와 분쟁이 발 생하는 경우, ‘사용잔액과 부당집행 금액의 회수기준’은 침해적 성질 을 갖는 것으로서 권익침해를 주장하는 이해관계인은 권리구제를 요 청할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 할 것이므로, 동 규정 시행 규칙상의 ‘사용잔액과 부당집행 금액의 회수기준’은 시행규칙(과학기 술부령)이 아닌 동 규정(대통령령)에서 정하는 것이 바람직하다고 본 다. 그리고 동 규정 제11조 제3항상의 “부당하게 집행한 금액이 있는 경우”라는 사유는 너무 포괄적이고 불명확한 것이므로 보다 구체적으 로 규정해야 할 것이다.