본 론

1) 우리나라 직접시공제도 현황

(1) 제도 도입배경 및 연혁

하도급은 산업화된 현대사회에서 보편적인 생산방식 중에 하나이며, 특히 건설기업의 입장 에서는 일감의 양이 일정치 않기 때문에 하도급 의 활용이 불가피한 측면이 있다. 또한 건설 생 산물은 복합적인 요소 및 시공의 결합과정을 거 치므로, 생산자인 건설업체가 관련 자재와 노동 력을 상시 보유하고 있기 어려워 수급자의 기술 적 능력과 수평적 전문생산 및 수직적 하도급에 의한 생산 메커니즘을 갖고 있다.

이러한 이유로 현행 「건설산업기본법」은 종 합건설업체가 계획·관리·조정을 전제로 여 러 전문건설업체에게 공사 전체를 각각 분할해 하도급 하는 것을 원칙적으로 허용하고 있다.

하지만 무분별한 하도급 시공이 이루어질 경우 시공능력을 전혀 보유하지 못한 이른바 ‘페이퍼 컴퍼니’가 시장에 만연할 여지가 존재하며, 이 로 인해 실공사비 누수와 부실시공 위험의 증 가 및 제 살 깎기 경쟁의 격화를 초래해 직접시 공 능력을 보유한 건설업체의 생존기반을 위협

할 수 있다는 인식이 확산되었다.

이러한 우려와 반성의 시각에서 2004년 12월 31일 법 개정을 통해 2006년부터 직접시공제가 시행되었다. 도입 당시 법률에서는 현행과 같이 100억원 이하의 공사를 대상으로 규정되었으나, 시행령에 따라 30억원 미만인 공사에 대하여 30%이상을 직접시공 하도록 규정하였다. 2004 년 당시 국내공사 수주액 93조 중에 30억 미만 공사의 규모가 30.7조원으로 전체 33%를 차지 하고, 운찰제적 입찰제도 등의 영향을 고려해 무 자격 부실업체가 수주할 가능성이 높은 30억 미 만 공사가 직접시공 대상이 되었다.

즉, 당초 제도적 목표는 원도급 받은 건설 업자가 시공에 관여하지 않고 해당 공사를 소 위 일괄전매하는 사실상 불법적인 행태를 방지 하는 것이었으며, 더불어 직접시공능력이 없고 사실상 브로커화 되어 있는 부적격 건설업체의 수주기회를 박탈함과 동시에 만일 수주하더라 도 공사를 정상적으로 이행할 수 없도록 하기 위한 것이었다.

이후 제도의 확대 필요성에 따라 ’11. 11. 1 시행령을 다시 개정하여 현행과 같이 50억원 미만인 공사에 대하여 적용하고 공사 구간별 로 직접시공 비율을 차등하는 방식으로 운용되 고 있다. 여기서 주목할 만한 점은 단순히 시공 능력이 없는 부적격 건설업체의 수주기회 박탈 뿐만 아니라, 한걸음 더 나아가 직접시공 자체 가 가져오는 부수적 효과 즉, 원수급인 책임시 공에 의한 품질 및 안전성 제고와 다단계 하도 급의 근본적인 방지, 임금체불사고의 사전예방 등까지도 중요한 이유가 되고 있다는 점이다.

물론 위장직영시공 등 탈법적인 형태를 우려하 여 제도의 효용성 자체를 의문시 하는 시각도 존재하지만, 이는 단속 등을 통해 관리하여야 할 사안에 불과하며, 제도적 취지를 고려할 때 직접시공제도는 건설산업 생태계에 상당히 큰 긍정적 효과를 발휘할 수 있을 것이다.

한편, 현재의 직접시공 실태를 살펴보면, 직 접시공의무제도와 무관하게 시공상의 필요에 의해 직접시공하고 있는 경우도 많으며, 규모

<표 1> 건설공사 계약액 분포(2014)

(단위: 건, %, 10억 원)

구 분 계약건수 계약액

건수 비율 누계 금액 비율 누계

계 70,204 100.0 136,699 100.0

50억 미만 66,341 94.50 94.50 38,540 28.19 28.19

50억-100억 1,929 2.75 97.25 13,437 9.83 38.02

100억-200억 888 1.26 98.51 12,366 9.05 47.07

200억-500억 623 0.89 99.40 19,447 14.23 61.30

500억원 이상 423 0.60 100.00 52,909 38.70 100.00

가 작은 공사일수록 직접시공비율은 더욱 높 게 나타나는 양상을 띠고 있다. 2014년을 기준 으로 건설공사 계약현황을 보면, 직접시공의무 대상 공사인 50억원 미만 공사의 건수 및 계약 액 비중은 각각 전체 공사의 94.5%, 28.19%를 차지하고 있다.

(2) 공종별 직접시공 비중(추정)

직접시공의 비중은 전체 공사원가에서 외주 비가 차지하는 비중으로 추정할 수 있으며, 외 주비의 비중은 <표 2>와 같이 토목공사 53.8, 건축공사 53.4%, 산업설비공사 55.3%, 조경 공사 58.8% 등으로 나타나고 있다. 재료비와 현장경비를 외주비율 만큼 안분하여 직접시 공 비중을 환산해 보면 직접시공 비중은 약 22

∼26% 수준으로 나타난다. 이를 통해 공종별 직접시공 비중은 토목공사 26.01%, 건축공사 24.30%, 산업환경설비공사 23.81%, 조경공사

22.46% 순으로 추정된다.

(3) 공사규모별 직접시공 비중(추정)

<표 3>에서는 외주비 비중이 50억원 미만 은 45.6%, 50억~100억원 미만은 58.6%, 100 억~300억원 미만은 61.3%, 300억원 이상은 53.2%, 등으로 나타난다. 재료비와 현장경비 를 외주비율 만큼 안분하여 직접시공 비중을 환 산해 보면, 공종별 직접시공 비중은 50억원 미 만은 34.60%, 50억~100억원 미만은 21.25%, 100억~300억원 미만은 18.41%, 300억원 이상 은 24.43%로 나타나고 있어, 공사규모 50억원 미만인 경우에는 30%이상이나 50억원 이상의 경우 약 30% 미만인 것으로 추정된다.

2) 건설기업 직접시공의 저해요인

우리나라 건설산업의 입찰제도에서 직접시

<표 2> 공종별 직접시공 비중 추정 : 원가 구성 비교(2015)

(단위: %)

구 분 토목 건축 산업환경설비 조경

재 료 비 17.6 29.66 25.31 19.99

노 무 비 8.74 4.96 7.01 9.42

외 주 비(A) 53.85 53.47 55.36 58.88

현 장 경 비 19.8 11.91 12.32 11.71

(기계경비) -5.52 -1.56 -1.13 -3.21

공사원가계 100 100 100 100

재료비 X 외주비율(B) 9.48 15.86 14.01 11.77

현장경비 X 외주비율(C) 10.66 6.37 6.82 6.89

직접시공 비중추정(100-A-B-C) 26.01 24.3 23.81 22.46

공보다는 일정 수준 이상의 하도급을 사실상 강제하는 제도가 가장 큰 문제점으로 지적된 다. 직접시공을 하지 않고 오히려 하도급을 많 이 주는 경우 입찰시 가점을 주는 등의 제도가 그것이다.

지금은 폐지되었지만 과거 20여 년간 ‘의무 하도급 제도’가 존재한 적도 있었다. 건설업자 는 도급받은 공사의 30% 이상을 의무적으로 하도급 하도록 법제화하고 불이행시 행정처분 을 하였던 제도이다. 이런 제도들을 비추어 볼 때 정부의 정책적 의지가 직접시공보다는 하수 급인의 물량 확보를 위한 하도급 확대에 있어 왔다는 점을 추측해 볼 수 있다.

현행 제도도 마찬가지이다. 가장 대표적인 것이 일괄하도급 제도이다. 물론 건설산업기 본법상 일괄하도급은 금지하도록 규정되어 있 고 예외적으로만 허용되고 있는 것은 여느 입 법구조와 비슷하다고 볼 수 있다. 그러나 일괄

하도급 금지의 예외규정을 본다면 상황은 완전 히 달라진다. 즉, 건설공사를 도급받은 자가 주 요부분의 대부분을 하도급 할 수는 없으나, 2 인 이상의 전문건설업자에게 나누어 하도급 하 는 경우에는 일괄하도급 금지의 예외적 경우로 서 인정하고 있다. 다시 말해서 도급받은 공사 를 2인 이상의 전문건설업자에게 나누어 하도 급하기만 하면 ‘공사 전체의 하도급’을 해도 된 다는 것이다. 이러한 규정으로 인해 대부분의 공사가 ‘사실상 일괄하도급’의 형태로 이루어지 고 있으며, 그런 상황에 익숙해져 버린 종합건 설업자들은 스스로 직접시공을 해야 할 필요성 내지 당위성을 느끼기 어려운 상황이다.

또한 공공공사 입찰제도에서는 좀 더 직접적 으로 하도급을 유도하고 있다. 즉, 공공공사의 적격심사에서 낙찰자 선정시 하도급비율을 반 영하고 있으며, 300억원 미만 시설공사의 적격 심사시 40%이상 하도급하도록 하는 경우에만

<표 3> 공사규모별 직접시공 비중 추정 : 원가 구성 비교(2015)

(단위: %)

구 분 50억 미만 50억-100억 100억-300억 300억원 이상

재 료 비 27.92 20.47 19.9 29.58

노 무 비 11.12 7.06 5.65 3.49

외 주 비(A) 45.67 58.64 61.34 53.2

현 장 경 비 15.29 13.83 13.11 12.45

(기계경비) -4.63 -3.01 -2.09 -1.28

공사원가계 100 100 100 100

재료비 X 외주비율(B) 12.75 12 12.21 15.74

현장경비 X 외주비율(C) 6.98 8.11 8.04 6.62

직접시공 비중추정(100-A-B-C) 34.6 21.25 18.41 24.43

하도급관리계획의 적정성 평가 해당 항목의 만 점을 받을 수 있도록 구성되어 있다.(지방자치 단체 시설공사 입찰시 작찰자 결정기준 중 시 설공사 적격심사 세부기준 별표6 참조). 일반 적으로 적격심사 평가에서 공사수행능력부분 등이 만점을 받지 못하면 가격점수에서 최고점 수를 받을 수 없기 때문에 사실상 40%이상 하 도급 하지 않으면 낙찰자가 될 수 없는 것이므 로 업계에서는 사실상 ‘하도급 계약 강행규정’

으로서 이해하고 있는 것이다.

건설업자간 상호협력평가시 하도급공사의 기 성실적 비율이 일정비율 이상이어야 만점을 받 을 수 있는 제도도 있다.(국토부 건설업자간 상 호협력에 관한 권장사항 및 평가기준 별표 1,2 참조) 즉, 대기업의 경우 전년도 기성액 총액 대 비 협력업자와의 하도급 기성실적 비율이 50%

이상(중소기업의 경우 45%이상)인 경우 평가점 수에 만점을 받을 수 있고, 동 평가점수가 건설 기업의 시공능력평가액 산정시 반영된다. 일반 적으로 시공능력평가액이 공사에 참여할 수 있 는 자격과 기업의 규모를 가늠하는 잣대로서의 역할을 한다는 점을 감안할 때 기업의 입장에서 는 이 또한 소홀히 할 수 없는 상황이다.

그 밖에 종합건설업자인 원수급인이 전문건 설업자에게 하도급하는 경우에는 하도급공사의 실적을 모두 원수급인의 실적으로 인정하면서, 종합업체에게 하도급 하는 경우 실적을 50%만 인정하는 제도도 전문건설업자를 통한 하도급 시공을 유도하고 있는 제도라 하겠다.

결국 전문건설업 면허가 도입된 1975년 이 후, 지난 40여년간 원도급 건설업체에게 하도 급의 비중을 높이도록 유도하는 다양한 정책

때문에 하도급 의존도가 높아졌고, 이로 인해 기업의 실제 시공능력보다 많은 공사의 수주 가 가능해진 것이며, 결국 외형성장을 중시하 는 사회풍토와 맞아 떨어지면서 직접시공에 무 뎌지게 된 것이 지금의 상황인 것이다. 전문면 허가 생기기 이전에는 원수급인이 상당부분 직 접시공을 하였고 이는 건설사 내 건설장비 담 당 업무가 중요한 업무였음을 감안할 때 충분 히 짐작할 수 있다.

직접시공제도를 반대하는 측에서는 지금 도 직접시공을 하고자 한다면 스스로 직접시공 을 하면 되는 것이지 이를 의무화하는 것은 규 제만 강화하는 것이 라고 주장하고 있다. 하지 만 위와 같은 제도들을 살펴볼 때 사실상 직접 시공을 하지 못하도록 유도하고 있는 것이 현 실이고, 특히 소규모 공사에서는 직접시공능력 이 없는 부적격업체에게 직접시공을 스스로 하 도록 한다는 것은 기대할 수 없는 것이 현실이 며, 실제로 직접시공을 하지도 않을 것이다. 이 러한 면에서 제도의 필요성이 요구되는 것이고 제도가 먼저 나서서 일정부분을 직접시공 하도 록 하여 건설산업을 건전하게 육성시켜야 하는 것이다.

따라서 지금이라도 40여년 전의 직접시공능 력을 회복하고 경쟁력 있는 기업, 내실있는 시 공, 안전·품질·환경을 중시하는 풍토를 만들 기 위해서는 제도적 지원이 필요할 것이다.

3) 직접시공제도 확대의 예상 효과

물론 직접시공이 하도급을 통한 시공에 비해 비효율성 등 부정적인 측면도 존재할 수 있으