무한한 가능성이 있는 건설산업

2033년 화성에 인간이 살 수 있는 거주지 를 건설하기 위하여 우주선이 발사된다. 비 록 다큐멘터리 형식의 TV의 SF영화이지만 아주 비현실적이지는 않다. 이 TV영화는 화 성에 인류 정착촌을 건설하고 그 곳에서 적 응하는 과정을 그리고 있다. 실제로 정부가 화성에 인류 정착촌을 건설하는 사업을 추진 한다면 모든 산업이 초미의 관심을 가질 것 이다. 인류 정착촌 건설이라는 점에서 건설 산업의 역할을 기대하게 될 것이다. 건설산 업 입장에서는 새로운 우주건설시장의 출현 을 예고하는 것이라 하겠다. 건설산업의 무 한한 가능성을 시사한다.

2033년은 2017년부터 16년 후이다. 화 성에 인류 정착촌 건설이라는 우주건설시장 이 열릴 때 우리 건설산업은 참여할 수 있을 까? 이에 대한 대답은 매우 부정적이다. 국 내건설시장 참여도 불확실한 상황에서 해외

건설시장도 아닌 우주건설시장의 참여는 현 실적으로 불가능할 것이다. 오히려 2033년 에도 건설산업이 하나의 산업으로 존재할 수 있을까하는 우려가 커지고 있는 것이 우 리 건설산업의 현 주소이다. 그 이유는 무 엇일까? 그 원인은 여러 각도에서 논의될 수 있을 것이다. 그 중에서 하나의 원인을 들자면 건설생산체계의 비효율성과 부실화 에 기인한다고 생각된다. 건설산업의 근간 이라 할 수 있는 건설생산체계가 건설산업 을 성장 발전시키는 방향으로 전개되지 못 하고 건설산업을 부실하게 만들고 있다는 것이다. 이러한 현실에서 세계 시장진출도 엄두를 내지 못하는데 우주건설시장에 참여 는 상상조차 할 수 없는 일이라고 하여도 과 언이 아니다.

1958년 건설업법이 제정되면서 제도권에 건설산업이 편입되었다고 할 수 있다. 그 후 1996년 건설업법이 건설산업기본법으로 전 면 개정된 이후에 건설산업은 변모에 변모를 거듭해왔다. 일반건설업과 단종공사업과 일

1) 경제학박사, 현재 국토교통부 규제심의위원, (전) 국토연구원 선임연구위원, 건설산업정보센터 소장·이사장, 국토연구 원 SOC·건설경제연구실장 등 역임.

반건설업과 특수건설업과 전문건설업 그리 고 종합건설업과 전문건설업으로 변모하였 다. 이러한 과정에서 현행의 건설기술진흥법 (이전에는 건설기술관리법), 국가계약법(이 전에는 예산회계법) 등이 제정되었다. 이에 근거하여 건설산업 구조적 특징이 반영된 특 유의 원·하도급을 근간으로 하는 건설생산 체계가 형성되었다.

문제는 이 건설생산체계이다. 대부분의 건 설산업과 관련된 문제의 근원이 건설생산체 계와 관련되어 있다. 건설비용을 증가시키는 원인이 되고 건설업자간의 갈등을 키우는 작 용을 하고 있다. 건설생산체계가 건설산업 을 부실하게 만들고 있다. 한 예로 건설생산 체계가 왜 건설비용을 증가시키는 원인이 될 까? 현행 건설생산체계에서는 건설공사관리 에 소요되는 간접비의 비중이 매우 크고 해 마다 증가하고 있기 때문이다. 또한 건설공 사 품질이 저하하고 건설업자의 갈등이 커지 는 것도 건설생산체계와 관련되어 있다.

이와 관련된 현안 문제를 해결하기 위하 여 법률규정을 개정하고 신설하였다. 그리고 나아가 건설산업의 선진화, 혁신 등을 위하 여 부적격업체를 퇴출하고 건설업체간 상생 협력을 유도하는 조치들을 취하였다. 그럼에 도 불구하고 문제해결의 실마리는 보이지 않 고 건설산업은 점차적으로 부실해지고 있는 것으로 보인다. 건설산업에서 비중이 큰 종 합건설업과 전문건설업간의 갈등은 더욱더 커지고 있다. 이러한 상황을 감안할 때, 우 리 건설산업이 해외건설시장을 넘어서 우주 건설시장으로 진출하는 것을 기대할 수 없을 것이다.

「건설 2033」은 미래의 화성 인류정착촌 건 설과 같은 미래의 우주적 건설시장이 출현하 는 시점을 의미한다. 시점은 2033년일 수도 있고 그 이후일 수도 있다. 이 시점의 의미는 먼 미래가 아닌 가까운 미래라는 것이다. 이 글은 이에 대비하여 우리 건설산업이 성장발 전의 무한한 가능성을 갖기 위해서는 건설생 산체계의 혁신이 필요하다는 것은 말하는 것 이다. 요컨대 내년부터라도 건설생산체계의 혁신을 통해서 건설산업이 환골탈태하여야 한다는 것을 강조하고 있다.

이를 위해서 우선 우리가 “건설”을 어떻게 보고 있는지를 살펴보았고 건설의 특성을 고 려하여 건설생산체계를 새롭게 정형화하였 다. 그리고 건설생산체계 형성과 직간접적으 로 관련이 있는 건설산업기본법과 건설기술 진흥법 그리고 국가계약법과 지방계약법의 중요 규정의 실상과 문제점을 검토하고 정비 방향을 살펴보았다.

2. “건설”주체는 건설업자만이 아니다.

건설 산업이나 건설정책 당국자는 건설의 의미를 잘 알고 있다고 생각하고 건설공사에 참여하고 건설산업 정책을 입안하고 추진하 고 있는 듯하다. 건설생산체계의 형성과 건 설산업의 행태에서 잘 나타나고 있다. 실상 은 건설의 본질적인 의미가 무시되고 앞뒤 가 맞지 않는 건설산업 정책이 추진되고 있 다. 업역이나 업종간의 문제를 해결할 수 있 는 방안을 찾기 보다는 건설업자에게 일거리

를 나누어 주는 방안만 찾는 듯하다. 종합과 전문으로 나뉘어져 업역 다툼 속에서 건설정 책당국은 종합과 전문에게 일거리를 나누어 줄 수 있도록 발주방식을 바꾸기 위한 조치 를 취하고 있다는 데에서 알 수 있다. 건설산 업 정책당국은 건설업체 틈에 끼어 옴짝달싹 도 못하고 있는 형상이다.

“수주물량 확보 없이는 생존할 수 없다”는 것이 건설업계의 주장이다. 건설업계가 수주 물량 확보에만 모든 역량을 집중하고 있다는 것을 의미한다. 국민생활과 산업 활동의 기 반을 조성하는 건설이 건설업체가 이익을 추 구하는 수단으로만 인식되고 있는 듯하다.

건설의 본질은 국민생활과 산업 활동의 근간 이 되는 사회간접자본시설이나 건축물을 가 장 효율적으로 건설하는 것이다. 과연 이렇 게 건설을 인식하고 있는가? 건설에 대한 원 론적이고 본질적인 논의부터 출발하여야 하 는 이유이다.

토목용어사전에는 “건설이란 구조물을 새 로 만들어 설치하는 것. 철도, 도로, 댐, 교 량 등의 공공시설에 대한 토목 공사와 건축 물에 대한 건축 공사로 나누어지며, 모두 건 설업자에 의해 시공되고 있다.”로 설명하 고 있다. 영어로는 “construction”, 한자로 는 “建設”로 표기한다. 사전적인 의미로 「건 설(建設)은 건축(architecture)과 토목(civil engineering)의 총칭으로, 보통 건물을 짓거 나 만들거나 하는 일이다. 토목건축(土木建 築)이라고도 하며, 줄여서 토건이라는 말도 쓰인다.」로 하고 있다. 이에 따를 때, 건설은 건물을 짓거나 만들거나 하는 일이라고 할 수 있다.

건설에 대해서 용어적인 정의는 건설업자 가 수행하는 토건으로만 보고 있다. 이에 따 라서 건설생산체계에도 건설업자 중심으로 만 생각하고 있다. 그러나 건설은 건설업자 가 하는 것이 아니라 건설기술자와 건설숙련 공 그리고 건설장비의 조정자 또는 운전자가 하는 것이다. 현장에서 노동력과 기계를 투 입하여 사회간접자본시설이나 건축물이 건 설되는 것이 건설의 본질이다.

토목용어사전의 정의에 따르면 발주자는 시공하는 건설업자만 선정하면 된다. 제도적 장치도 건설 산업과 관련하여 등록제도, 입 찰제도 등만 마련하면 된다. 다른 산업에 비 해서 건설과 관련하여 등록 제도와 같은 건 설시장 진입제도와 입·낙찰 제도와 같이 건 설사업 또는 공사 참여제도가 잘 구비되어 있다. 건설산업과 관련된 법률 조문의 상당 부분이 이들 제도를 뒷받침하는 규정이다 . 이점에서 건설산업은 전형적인 제도와 법률 에 의하여 규제되는 산업이라고 할 수 있다.

건설에 대한 규제가 많은 이유에 대해서 정 책당국은 재화의 투입이 많고 안전관리가 필 수적이기 때문이라고 한다.

그러나 건설 산업과 관련된 각종 제도와 법 률이 건설의 본질에 대한 인식을 바탕으로 하 고 있다는 것은 문제이다. 문제로 제기하는 이 유는 건설을 건설업자의 활동범위로만 인식하 고 있기 때문이다. 건설을 다른 산업과 재화나 서비스를 생산하는 부분과 같이 자원을 투입 하여 사회간접자본시설이나 건축물을 생산한 다는 점에서 보고 건설업을 제조업과 동일시 해야 한다는 주장이 있다. 그 주장은 일견 타 당한 듯하다. 그렇지만 본질적으로는 건설은

다른 산업에서의 제품을 생산하는 것과는 큰 차이가 있다. 제품의 생산시스템이나 서비스 제공방식등과 건설생산체계를 비교하면 큰 차 이가 있음을 알 수 있다.

건설은 현장작업이전의 설계·엔지니어링 이라는 설계 도서를 생산하는 과정과 현장작 업 즉 건설공사라는 2단계의 과정으로 이루 어진다. 물론 이 두 과정을 합쳐서 1단계로 하는 경우도 있지만 대부분 설계와 건설공사 는 분리되어 추진된다. 설계·엔지니어링 단 계에서는 시설물이나 건축물의 규격이나 품 질과 성능을 정한다. 설계·엔지니어링 단계 에서 설계도, 시공지침서, 내역서 등 설계도 서가 작성된다. 설계도서는 현장작업의 지침 서 이다. 특별한 경우를 제외하고 건설공사 는 설계도서대로 하여야 한다.

현장작업을 하는 건설공사는 설계과정과 완전히 분리되어 별개로 이루어진다. 건설공 사는 건설업자가 주도한다. 매출액을 기준으 로 현장작업을 하는 건설업자의 매출액 비중 이 건설산업에서 가장 높다. 발주자 시각에 서 보면 가장 비용이 많이 지불되는 부분이 건설공사이다. 그리고 건설은 건설업자가 하 는 것으로 정의되고 있다. 그러나 현장작업 은 건설업자가 하는 것이 아니다. 건설기술 자와 건설숙련공 그리고 여러 종류의 건설장 비조정자 또는 운전자가 하는 것이다.

이를 고려하면 건설이라는 용어정의에서 무엇이 누락되었지 자명해진다. 건설공사현 장에서 실제로 건설을 하는 건설기술자와 건 설숙련공 그리고 여러 종류의 건설장비조정 자 또는 운전자 등이 누락되어 있다는 것을 알 수 있다. 따라서 건설에 대한 정의는 수정되

어야 한다. 예컨대 토목용어사전에서는 “건설 이란 구조물을 새로 만들어 설치하는 것. 철 도, 도로, 댐, 교량 등의 공공시설에 대한 토 목 공사와 건축물에 건축공사를 위한 설계 도 서생산과 현장시공으로 나누어지며, 건설기 술자와 건설숙력공 등에 의해서 수행되고 있 다.”로 하여야 한다. 그리고 사전적인 의미로 도 “건설(建設)은 건축(architecture)과 토목 (civil engineering)의 총칭으로, 보통 건물이 나 시설물에 대해 설계 도서를 생산하거나 건 설현장에서 건설시술자나 건설숙련공이 참여 하여 짓거나 만들거나 하는 일이다. 토목건축 (土木建築)이라고도 하며, 줄여서 토건이라는 말도 쓰인다.”로 하여야 한다.

건설에 대한 정의가 건설현장을 감안하여 수정되어야 하는 이유는 건설생산체계에 대 한 파악과 건설생산체계 내에서 건설업자와 건설기술자와 건설숙련공 그리고 여러 종류 의 건설장비조정자 또는 운전자 등의 역할과 책임을 구분하는 근거가 되기 때문이다. 또 하나의 이유는 이러한 구분이 명확하여야 끊 임없이 이어지고 있는 건설산업내의 업종이 나 업역간의 갈등, 그리고 건설 공사비를 둘 러싼 발주자와 건설산업간의 상충된 이해관 계를 조정할 수 있도록 건설생산체계를 형성 할 수 있기 때문이다.