간투자사업과 연계하여 시행하게 할 수 있다”고 규정하여 자본을 투 자한 사인에게 당해 시설의 사용․수익권 외에도 각종 부대사업을 시 행할 권리를 부여하고 있다.
민간투자법 체계는 법률로서 사회기반시설에 대한 민간투자법(담당 : 기획예산처)이 있고 시행령으로 사회기반시설에 대한 민간투자법 시 행령(담당 : 기획예산처)이 있고 개별시설의 기본계획으로 민간투자시 설사업기본계획(담당 : 주무관청)이 있다.
문과 공공부문의 협력에 의해서 국민은 행정의 객체가 아니라 행정의 주체로서 적극적으로 인식되게 되는 것이다. 여기에 민관협력과 민간 투자제도의 존립의 근거가 있다. 이러한 참여에 의하여 협력으로 이 어지는 중요한 예로서 좁게는 행정계약(민간투자법상의 실시협약)이 등장하게 되고 보다 넓게는 민관협력계약이론이 구성되는 것이다.
(2) 공공성
민간투자법은 전형적인 공법적 성격의 법이다. 민간이 공공사업에 참여하고 공공부문과 민간부문이 협력하여 민간투자사업을 실현하는 것은 부족한 공공재원을 보충하고 민간의 창의력, 기술, 자본을 도입 하여 사회기반시설의 확충․운영을 도모하기 위한 것이다. 협의의 민 관협력계약으로서 민간투자법상의 실시협약은 공법상 계약으로 인정 되고 있다. 따라서 공공성이 다른 일반적인 국가계약보다 강조되어야 한다. 이것은 민간부문과 공공부문의 협력에 의하여 설치되는 사회기 반시설의 확충․운영은 공공성의 성격이 보다 강조되어야 한다는 것 을 의미한다. 민간투자사업의 진행절차에서도 이러한 공공성의 특징 이 나타나고 있다. 행정계획의 수립, 사업시행자의 토지수용․사용, 사 회기반시설 및 공공시설의 공급, 이용자에 대한 사용료 강제징수 등 이 그러하다.
공공성은 공익의 추구를 의미하므로 행정법의 지배개념에 해당된다.
따라서 사회기반시설에 의한 민간투자법에는 사익의 추구, 사적 계약, 시장적 질서와 같은 요소보다는 공익의 추구가 강조된다. 따라서 민 간투자법제에서는 민간투자사업에 있어서 공공성을 강화하기 위한 방 안을 강구하여야 한다. 우리나라 민간투자법에는 ‘민간투자심의위원회’
의 설치 및 운영(제5조 내지 제6조), 민간투자사업에 대한 감독에 관한 규정(제45조 이하)과 같은 공공성 통제를 위한 규정들을 두고 있다.
민간투자사업의 진행절차를 보면 이러한 공법적 성격이 두드러지게 나타나고 있다. 행정계획의 수립, 우선협상대상자지정, 실시협약이라는 공법상의 계약체결, 사업시행자 지정, 사업시행자의 토지수용․사용, 사회기반시설 및 공공시설의 공급, 이용자에 대한 사용료 강제징수 등 관리운영 등에서 살펴볼 때에 민간투자법은 공법의 규율을 받고 있다는 것을 알 수 있다.
(3) 효율성
민간투자사업은 부족한 정부재원을 보충하기 위하여 민간의 자본, 기술력, 창의력을 사회기반시설의 확충․운영에 도입하여 국민경제의 발전을 도모하는 것을 목적으로 한다(민간투자법 제2조). 민간의 자본, 기술력, 창의력을 도입하는 것은 사회기반시설을 확충․운영함에 있 어서 효율적으로 추구하기 위한 것이다. 민간투자사업은 국민경제에 불가결한 사회기반시설의 확충․운영을 도모하기 위한 것이므로 공공 성의 성격이 강한 것이므로 경제적 성격을 지니는 효율성의 관점은 약간 후퇴할 수밖에 없는 것이다. 그러나 정부재원으로서 해결할 경 우 재원부족 등의 여러 가지 추진하기 어려운 사유가 있을 것이나 민 간의 투자를 촉진함으로써 경제적 요소인 효율성을 기하도록 함으로 써 공법 영역의 공공성 이외에도 사적 부문의 효율성도 추구하도록 하는 균형적 시각을 가져 온 것이다. 즉 공공무문이 효율적으로 대상 사업을 추진함에 있어서 부족한 경우, 민간부문의 참여에 의한 창의 성과 효율적인 경영기법 등을 도입함으로써 사업의 효율성을 본격적 으로 추구할 수 있게 되는 것이다.
(4) 민간사업자에 대한 수익성의 보장
민간투자사업은 공익의 추구를 목적으로 하며 공공성을 주요한 이 념으로 한다. 그러나 민간의 투자를 유도하고 민간의 창의성과 효율
성을 도입하기 위해서는 민간사업자에 대한 수익성도 보장하여야 한 다. 헌법재판소도 유료도로법의 규정에 우선해서 민간투자법이 적용된 다고 규정된 민간투자법 제3조 등에 대한 위헌소원에서 “민간투자법은 투입된 자본의 회수 및 상당한 수익의 보장을 전제로 하는 민간투자에 의한 도로의 건설을 내용으로 하는 것이므로 민간투자에 의한 도로는 그 투입된 자본의 회수와 수익의 도출을 위한 방법으로 통행료의 징수 를 최대한 보장하여야 하는 것”이라고 판시하여 수익성이 민간투자제 도의 불가결한 요인이 됨을 밝히고 있다.43) 다만 민간투자사업으로 선 정되기 위해서는 적격성조사(VFM Test, Value for Money)를 거쳐 재정 사업에 비하여 비용․편익 면에서 우월성이 인정되어야 한다.
3. 민간투자법의 법적 성격
(1) 민간투자법의 공법적 성격공법으로서의 민간투자법은 그 목적에서부터 찾을 수 있다. 즉 민간 투자법은 사회기반시설에 대한 민간의 투자를 촉진하여 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충․운영을 도모함으로써 국민경제의 발 전에 이바지함을 목적으로 한다(민간투자법 제1조).
민간투자법은 이러한 목적을 달성하기 위하여 민간사업자의 참여를 유도하여 사회간접자본시설을 조성․제공하는 것을 내용으로 한다. 민 간투자법은 전형적인 공법적 성격의 법이다. 민간투자사업의 진행절 차를 보면 이러한 공법적 성격이 두드러지게 나타나고 있다. 행정계 획의 수립, 우선협상대상자지정, 실시협약이라는 공법상의 계약체결, 사업시행자 지정, 사업시행자의 토지수용․사용, 사회기반시설 및 공공 시설의 공급, 이용자에 대한 사용료 강제징수 등 관리운영 등에서 살 펴볼 때에 민간투자법은 공법의 규율을 받고 있다는 것을 알 수 있다.
43) 헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2004헌바64.
(2) 민간투자법의 특별법적 성격
민간투자법은 특별법의 성격을 지닌다. 즉, 민간투자법은 민간투자 사업에 관하여 관계 법률의 규정에 우선하여 적용한다(민간투자법 제 3조 1항).44) 특히 민간투자법은 국가계약법과의 관계에서 특별법의 성 격을 지닌다. 민간투자법도 국가를 일방당사자로 하여 체결하는 계약 이므로 국가계약법의 성격을 지니나 민간투자법 제3조 1항에 의하여 민간투자법이 국가계약법에 비하여 우선적으로 적용된다. 이러한 민 간투자법 제3조 1항의 우선적용 조항은 국가계약법 제2조, 제3조와 관련하여 해석할 필요가 있다. 국가계약법 제2조는 “이 법은 국제입찰 에 의한 정부조달계약, 국가가 대한민국 국민을 계약상대자로 하여 체 결하는 계약 등 국가를 당사자로 하는 계약에 대하여 적용한다”라고 규정하고 있다. 또한 국가계약법 제3조는 “국가를 당사자로 하는 계약 에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다.”라고 규정하고 있다. 민간투자사업의 경우 국가를 일방당사자로 하고 민간이 참여하는 계약의 성질을 지니므로 국가계약법의 적용이 있게 된다. 그런데 민간투자법 제3조의 민간투 자법 우선적용조항에 의하여 민간투자법이 국가계약법에 우선하는 특 별법적인 성격을 지니는 것이다.
그 밖에도 민간투자법에서는 민간투자사업의 특별한 성격을 고려하 여 여러 가지 규정을 두고 있다. 민간투자법 제13조 4항은 “민간투자 법의 실시협약의 체결에 의하여 사업시행자로 지정된 자는 관계 법률 의 규정에 의한 사업시행자로 본다.”고 규정하고 있다. 민간투자법 제 19조는 국유재산법이나 지방재정법의 국․공유재산의 처분에 대한 특 권조항을 두고 있다. 민간투자사업의 예정지역 안에 있는 국․공유재 산은 민간투자사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 국유재산법 및 지
44) 범상운, “민간투자법제에 관한 연구”, 조선대학교 박사학위 논문, 2008. 2, p. 81.
방재정법의 규정에 불구하고 사업시행자가 사업기간이 종료할 때가지 무상으로 사용․수익할 수 있으며(제19조 제3항), 수의계약으로 부지 를 매수할 수 있고(제19조 제2항), 시설물의 기부를 전제로 하지 아니 하고 건물 기타의 영구시설물을 축조하기 위한 사용․수익의 허가 또 는 대부를 할 수 있다(제19조 제5항). 민간투자법 제27조는 관리운영 권을 물권으로 보고 있다. 민간투자법 제26조는 “... 무상으로 사용․
수익할 수 있는 기간 동안 동 시설을 유지․관리하고 시설사용자로부 터 사용료를 징수할 수 있는 사회기반시설관리운영권(이하 “관리운영 권”이라 한다)을 당해 사업시행자에게 설정할 수 있다”고 규정하고 있 다. 이러한 관리운영권은 공물사용권의 일종으로 원칙적으로 공물주 체에 대하여 공물의 특별사용을 청구할 수 있는 권리에 그치고 그 공 물을 배타적으로 지배할 수 있는 권리가 아니므로 채권의 성질을 지 닌다.45) 그러나 민간투자법 제27조는 특별규정으로 이러한 관리운영권 을 물권으로 취급하고 있다. 민간투자법에서는 위와 같이 다른 법에서 찾아보기 어려운 특별규정을 두고 있다. 이것은 민간투자법의 공법적 성격과 함께 특별조항을 둠으로써 민간투자법의 입법의 목적을 달성 할 수 있게 하기 위한 것이다.