미국의 통상정책 결정과 이해 조정체계

1.2.1. 미국의 통상정책 결정구조

미국의 통상정책은 대통령과 USTR로 대표되는 행정부, 국제무역위원회 (ITC), 의회, 민간부문 등이 서로의 상호작용에 의해 결정되는 메카니즘을 갖 고 있다. 특히 미국의 통상정책 결정과정은 행정부(대통령), 의회, 민간부문 등 세 가지 주요 부문의 각자 역할과 기능이 작동되고 서로의 상반된 이해 관계가 상호작용을 통해 조정되는 과정이라고 할 수 있다.

우선 미 의회는 행정부, 민간부문 등의 의견을 수렴한 통상관련 법안의 입 안을 통해 통상정책결정에 있어서 준수되어야 할 통상정책의 기본 프레임을 형성하고, 그 테두리 내에서 행정부에서 USTR과 상무부를 중심으로 통상정 책이 결정 시행되고 있다. 또한 통상정책집행상의 결과와 그에 대한 평가가 의회에 다시 feed-back되는 통상정책의 환류과정이 이루어진다.

다음의 그림은 미국의 통상정책의 결정과정을 체계적으로 보여주고 있다.

특정 통상이슈에 이해관계가 깊은 업계나 이익단체들 즉, 민간부문은 의회에 압력을 행사하여 관련 법안의 입법화를 요구하고 동시에 행정부에 대해서는 자문위원회 시스템을 이용하여 정책의 건의 및 자문을 제공하고, 이에 의회 는 관련 위원회를 중심으로 관련 사안을 심의하고 이와 관련 행정부의 정책 방향에 영향력을 행사하는 한편 감독의 기능을 행사하고 있다.

한편, 행정부는 해당 통상이슈에 대해 의회와 민간부문으로부터의 건의 및 제안을 고려하여 USTR을 중심으로 부처간 정책을 협의하고 조정하여 최종 적으로 통상정책을 결정한다.

1.2.2. 미국의 통상정책 의견 수렴 및 이해 조정

미국은 통상정책을 수립하는 과정에서 각계의 의견이 충분히 수렴되도록

법률로서 규정하고 있다(1979년 Trade Act, 901조, 93항(245) 등에 근거). 미국

나. 부처간 통상정책 의견 조율과정

기본적으로 통상문제가 발생하면 각 주무부처가 권한을 가지고 자율적으 로 처리하는 것이 원칙이나 사안이 중요하거나 부처별로 이해관계가 있는 사안들은 USTR의 정책조정을 거쳐 이해관계를 조율한다. 정부 부처내 통상 정책과 관련된 의견조정은 USTR의 주도하에 이루어지는 형태이다.

USTR이 중심이 되어 정부부처간 의견 조정과정이 이루어지나 USTR이 주 관만 할 뿐이지 결코 일반부처보다 우위적인 입장에서 조정을 강요하는 것 은 아니다. 즉 USTR은 각 부처의 의견을 상대부처에 전달하고 이를 중재하 는 기능을 수행한다.

정부 부처내 의견 조정과정에서 회의에 참가하는 부처는 항상 모든 부처 가 참가하는 것은 아니며, 사안의 중요성과 전문성에 따라 관련 있는 부처만 참가하기도 하고 좀더 많은 부처가 참가하기도 한다. 대체로 재무부, 상무부, 국무부는 필수적으로 참가하고 나머지 관련 있는 부처가 추가적으로 참가하 고, 특정 이슈가 발생하여 부처간 의견 조정이 필요할 때, USTR는 수시로 회 의를 개최하고 처음에는 실무급 회의를 소집하는데 실무급에서 해결되지 않으면 국장급, 차관보급으로 소집 수위를 높혀 나기도 한다. 그리고 이러한 과정을 통해 통상정책과 관련한 부처간 의견을 조율하여 통상정책이 일관성 있게 수립되고 집행된다.

한편, 정부 부처내 의견 조정과정에 종종 ITC가 참여하기도 하는 데, 이는 ITC가 USTR이 주관하는 무역정책조정위원회 구성원이기 때문이다. ITC는 연구기관인 동시에 준 사법기관으로 통상정책을 조정하는 과정에서 직접적 으로 영향력을 행사하지는 않는다. 주로 ITC는 준 사법기관으로서 국내영향 평가에 대한 연구․조사를 담당하면서 정책자문을 하고 있으며, 통상정책 결 정에 직접적인 영향을 주지는 않고 있다.

미 행정부내 통상정책 조정을 위해 설치된 기구로는 통상정책실무위원회 (Trade Policy staff Committee: TPSC), 통상정책검토그룹(Trade Policy Review Group: TPRG), 국가경제회의(National Economic Council: NEC) 등 크게 3개의

기구가 있다.

부, 내무부, 노동부, 국무부, 재무부, ITC 등 19개 기관의 통상 및 국제경제업 무를 담당하는 실무책임자(과장이나 국장급)들로 구성되어 있다. TPSC는 소 규모 사무국을 USTR 내부에 두고 있으며, 이 사무국의 사무국장 겸 TPSC의 위원장을 USTR의 정책조정 담당 무역대표보(Assistant USTR)가 맡고 있고, TPSC의 주요 업무는 다음과 같다.

1) 기존 무역협정의 관한 정보수집 및 이행점검과 이에 대한 상부보고 2) 제안된 무역협정에 관한 각 부처의 의견제시와 자문

3) 제안된 무역협정에 대한 이해 당사자나 관련 그룹들로부터 의견을 수렴 하기 위한 공청회 개최

4) 외국의 무역정책, 제도, 관행과 이에 대한 이해 당사자들의 의견수렴을 위한 공청회 개최

5) 통상이슈가 미국 경제에 미치는 영향에 대한 무역위원회의 보고서 검토 등

② 무역정책검토그룹(Trade Policy Review Group: TPRG)

TPRG는 USTR의 부대표(deputy USTR)가 주재하며, 무역관련 17개 기관의 차관보(assistant secretary)로 구성되는 TPRG는 실무급으로서는 최고위급 통상 정책 조정기구이다. TPSC에서 합의되지 않거나 특히 중요한 정책적 고려가 필요한 경우에는 차관보급으로 구성된 무역정책검토그룹(TPRG)에 안건이 회 부되고, TPRG는 USTR의 대표적인 정책조정기구로서 대개 국무부, 재무부, 상무부 등이 거의 필수적으로 참가하고 나머지 부처는 사안의 중요성과 전 문성에 따라 참가하기도 하고 참가하지 않기도 한다. 60여 개의 전문분야별 소위원회와 여러 개의 특정 이슈별 작업반이 구성되어 위원회의 업무를 지 원하고 있으며, TPRG의 주요 업무는 다음과 같다.

1) 무역협정과 관련 이슈에 대한 관계기관의 정책조정

2) 기존 무역협정의 이행과 관련 이슈에 대한 정책방향 및 시행조치의 권 고안을 USTR과 NEC에 보고

3) TPSC에서 제출하는 보고서의 검토와 승인 4) 그밖에 별도로 지시받는 통상정책관련 업무 등

③ 국가경제회의(National Economic Council: NEC)

1993년도에 클린턴 행정부는 미국 경제정책 전반에 관한 최종조율 및 결 정기구로서 국가경제회의(NEC)를 만들었다. NEC가 미국 경제정책 전반에 관 한 최종조율 및 결정기구로서의 역할을 하게 됨으로써 통상정책을 포함한 대외경제정책도 함께 다루고 있다. 또한 NEC는 대통령을 포함하는 최고위급 정책협의기구로서 범정부 차원의 대내외 경제 및 통상정책을 조율하고 기본 방침을 결정한다.

NEC는 대통령이 위원장이며 부통령, 국무장관과 함께 상무부, 재무부, 농 무부, 노동부 등 경제장관이 모두 포함되며, 이외에도 CEA(Council of Econmic Advisor) 의장, 국가안보 보좌관, 경제정책 보좌관, 국내정책 보좌관, 과학기술정책 보좌관 등도 함께 참여한다. 또한 NEC의 주요기능은 다음과 같다.

1) 국내 및 국제경제정책과 관련한 경제정책 결정과 의견 조정 2) 대통령에 대한 경제정책 자문

3) 국가경제정책 및 프로그램의 대통령 의도와 부합성 및 효과적 집행 확보 4) 경제정책과 관련한 대통령 공약사항의 집행상황 점검 등

그러나 실제로 통상정책 조정과 관련하여 국가경제회의가 개최되는 경우 는 극히 드물고 대부분 이슈는 실무조정단계(TPRG와 TPSC)에서 조율되고, 나머지의 대부분도 NEC 차석회의에서 조정된다. NEC 차석회의는 USTR의 고위 실무통상조정 기구인 TPRG와 최고 정책결정기구인 NEC 사이에서 중 간단계의 조율을 담당한다. 즉 TPRG에서도 조정이 불가능하거나, 결정하기 어려운 중대한 문제일 경우에는 NEC로 상정되어 논의되는데, NEC 본회의에 상정되기 전에 NEC 차석 회의에서 우선적으로 해결되도록 노력한다.

다. 미국 통상정책 결정체계의 특징

통상정책결정과 관련하여 행정부와 의회의 권한과 책임을 명백히 규정한 입법(예: 2002 무역법, 무역촉진권한(TPA))이 존재하며, 다른 나라에 비해 통상 정책 결정에서 미국 의회의 역할과 권한이 크다. 미국 의회는 통상정책의 수 행과 통상문제에 관한 외국과의 협상권은 행정부에 위임하고 있지만, 행정부 의 통상정책 수립과 집행에 대한 감시와 견제기능을 수행하고, 무역법을 통해 행정부의 통상정책 결정에 지속적으로 관여하고 있다. 즉 행정부의 의회에 대 한 협의 및 통보의무가 법적으로 명문화되어 있어 행정부 주도의 통상협상 추 진 및 통상정책 결정에 대한 의회의 견제 및 감독기능이 활성화 되어 있다.

공식적․비공식적 의사전달체제가 잘 갖추어 있으며, 공식적 혹은 비공식 적 참여자들의 의견수렴 및 이해조정 절차가 체계적으로 확보되어 있어 정 책결정과정이 공개적이며 투명하다. 미국의 통상정책은 공식적 참여자인 대 통령, 행정부, 의회, 민간자문위원회 등과 비공식적 참여자인 업계, 소비자단 체, 환경단체, 기타 NGO 등의 의견이 USTR, USITC, 의회 등이 개최하는 공 청회나 비공식 루트를 통해 활발히 개진된다. 행정부의 통상정책 결정과정에 서 3가지 협의체, 즉 무역정책 실무위원회(Trade Policy Staff Committee: TPSC), 무역정책 검토그룹(Trade Policy Review Group: TPRG), 그리고 국가경제회의 (National Economic Council: NEC)를 운영하면서 부처간 의견수렴과 정책조정 을 활발히 수행하고 있다.

민간업계는 타국에 비해서 적극적인 의회와의 로비와 행정부와의 접촉을 통해 그들의 입장을 반영한다. 이를 통해 통상정책 결정과정에 각계의 다양 한 의견을 제시하고 있고, 미국의 무역정책은 모든 이해관계자와 당사자의 적극적인 참여와 공개적인 논의를 통하여 결정된다. 특히 의회, 행정부, 민간

민간업계는 타국에 비해서 적극적인 의회와의 로비와 행정부와의 접촉을 통해 그들의 입장을 반영한다. 이를 통해 통상정책 결정과정에 각계의 다양 한 의견을 제시하고 있고, 미국의 무역정책은 모든 이해관계자와 당사자의 적극적인 참여와 공개적인 논의를 통하여 결정된다. 특히 의회, 행정부, 민간