사회복지정책에 관한 정책과 사업의 평가를 위한 여러 가지 시도를 살펴보 면, 지표의 개발과 이용이 핵심주제가 된다. 그런데 지표를 어떠한 개념으로 정 의할 것인가 하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 이는 목적, 방법, 구조 및 유형 의 측면에서 지표가 갖는 성격이 다르기 때문이다.
우선 박성복(1996)은 ‘지표란 사회의 중요한 조건에 관하여 지수(indexes)로서 계량화된 자료’라고 정의하고 있다. 아울러 정책의 차원에서 정의를 했을 때는
‘정책의 형성, 집행, 분석평가를 위한 경제, 사회조건의 변화에 관한 통계 및 측정자료’로도 볼 수 있다.
또 다른 지표의 개념은 성과측정치(performance measures)와 성과지표(performce indicators)로 양분되어 있다. 우선, 성과측정치는 산출과 성과의 변화간의 인과 관계가 명확하며 측정이 용이하여 성과를 보다 직접적이고 분명하게 나타내 주 고 있는 경우를 말한다. 반면에 성과지표는 활동 또는 산출과 성과간의 관계가 불분명하여 측정이 어렵고 성과가 간접적이고 불명확한 경우에 적용된다. 그런 가 하면 현재 지표사업을 광범위하면서도 다양하게 하고 있는 OECD의 경우는
사회현상의 광범위한 측정을 통해 이 둘의 통합적 접근방법을 따르고 있다.
이렇게 볼 때, 사회복지정책의 평가지표는 바로 사회복지의 현상을 나타내는 복지지표(welfare indicators)가 될 수밖에 없다. 복지지표에 관한 연구는 여러 가 지 측면에서 이루어져 왔지만 일반적인 사회지표나 일반국민, 일반여성, 청소년 을 대상으로 하는 것이 대부분이다. 예를 들면, ｢한국의 사회지표｣는 1979년에 최초로 128개 지표를 대상으로 공표된 이래 매년 작성되고 있는데, 지표의 수 는 1980년 151개, 1990년 262개, 2000년 531개, 2001년 537개, 2004년 501개이 다. 2004년의 사회지표 체계는 13개 관심영역(인구, 가족, 소득과 소비, 노동, 교육, 보건, 주거와 교통, 정보와 통신, 환경, 복지, 문화와 여가, 안전, 사회 참 여) 및 청소년 통계로 구성되어 있다.
그리고 사회지표의 작성에는 각급 통계기관에서 생산하는 기존통계를 이용하 여 체계적으로 재분류하여 작성하는 방법과 기존통계에서 생산되지 않는 주관 적 및 사회적 관심사 등에 대하여 직접 사회통계조사를 실시하여 작성하는 방 법을 이용하고 있다.
1) 복지지표에 대한 이론적 관점
복지지표에 관한 이론적 관점들은 경제학적 접근, 심리학적 접근, 사회학적 접근, 사회복지학적 접근으로 구분할 수 있다(박대식 외, 2002(b)). 이들 네 가 지 접근유형을 간략하게 설명하면 다음과 같다.
첫째, 경제학적 접근은 복지의 개념을 소득과 소득분배의 함수관계로 파악한 다. 경제학적 접근은 객관적 지표를 중시하며, 객관적인 환경(경제적 측면 강 조)을 통해서 복지 수준을 주로 판단한다.
둘째, 심리학적 접근은 주관적 삶의 체험감으로 복지수준을 판단한다. 심리학 적 접근은 전반적인 만족도 또는 복지감과 객관적인 지표에 대한 주관적 만족 도를 강조한다. 산업사회의 도래와 물질적인 삶의 발전은 인간생활과 관련한 기본적인 사회조건에 대하여 생각하게 만들었다. 이러한 시대적 분위기는 특히 경제 분야를 넘어 인간존중의 측면에서 보다 나은 사회를 만들기 위한 관심과
연구로 확대되었다.
셋째, 사회학적 접근은 객관적인 지표와 주관적인 지표는 상호 보완적인 관 계에 있다고 본다. 사회학적 접근은 복지지표의 설정에 있어서 경제적 측면뿐 만 아니라 비경제적인 측면에도 주목하며, 객관적인 지표에 상응하는 생활만족 도 지표와 같은 주관적 지표를 설정하려고 노력한다.
넷째, 사회복지학적 접근은 복지지표의 설정을 평등과 사회보장이라는 측면 을 강조하여 주민의 욕구와 문제에 대한 대응이라는 관점에서 출발한다. 즉, 복 지지표는 사회 저변에 깔려 있는 기초적이고 공통적인 사회욕구가 사회적으로 중요하다고 인정을 받아 정부 개입에 의한 재화와 서비스로써 해결될 수 있어 야 한다는 가정에서 개발된다는 것이다. 그리하여 사회복지학적 접근은 주로 복지지표를 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 등을 중심으로 설정하며, 주관 적 지표보다는 객관적 지표를 선호하는 경향이 있다.
한편, 이러한 복지지표를 나타내는 대표적인 지표에는 사회지표(social indicators) 를 들 수 있다. 사회지표의 기능에 대해서도 학자들에 따라 다양하다. Land &
Spilerman(1975)은 사회지표의 기능을 사회정책적 기능, 사회변동적 기능, 그리 고 사회정보적 기능 등으로 크게 세 가지로 나누고 있다. 첫째, 사회정책적 기 능은 특정한 정부 공공정책을 평가하고 국민경제계정과 유사한 사회계정체계를 설정하는 것을 말한다. 둘째, 사회변동적 기능은 사회적 조건을 측정하고 삶의 질 내지는 인간생존의 조건에 관한 정보를 마련하여 여러 경제지표를 보완하는 것, 그리고 사회변동을 측정하는 것을 말한다. 마지막으로 사회정보적 기능은 사회 보고체계의 개선과 장래에 있을 사회적 사건과 사회생활의 예측의 기능으 로 정리하고 있다.
이처럼 사회지표는 이미 많은 국가에서 채택되고 있으며, 보다 다양하고 합 리적인 정책 마련을 위하여 활용되고 있다. 특히, 최근에는 각 분야별로 다양한 지표체계가 개발되어 보다 전문화되어 가는 추세이다.
2) 평가의 측정단위와 분석기법
사회복지정책 평가의 측정단위는 개인, 가구(가족), 지역사회(지역), 국가 등 으로 구분할 수 있다(박대식 외, 2002b). 복지의 측정단위를 개인으로 하는 것 은 생활만족도와 같은 주관적 지표이거나 지역단위에서 기초적인 복지지표 자 료가 제대로 구축되지 않은 경우에 주로 적용된다. 즉, 개인단위의 복지측정은 지역단위 이상의 상위단계 복지지표 생산에서 기초가 된다.
그리고 측정단위를 가구 또는 가족으로 하는 것은 주민 개개인의 특성보다는 가족단위의 사회경제적 특성에 주목하는 사회과학자들이나 정부관료 등에 의해 서 주로 적용된다. 그리고 지역단위에서 기초적인 복지지표 자료가 제대로 구 축되어 있지 못한 경우에는 지표의 분석단위는 지역단위(예를 들면, 시‧군‧구) 로 설정하되 기초자료의 장기적 구축이라는 측면에서 복지의 현실적 측정단위 를 가족이나 가구로 설정하게 된다.
또한 복지의 측정단위를 지역사회 또는 지역(시‧군‧구 또는 시‧도 등)으로 하는 것은 지역(사회)개발이나 지역 간의 비교‧분석에 주목하는 지역개발 관련 학자들이나 행정가, 지역사회 지도자 등에 의해서 주로 적용된다. 복지의 측정 단위를 국가로 하는 것은 복지수준의 도시‧농촌 간의 비교, 국가 간의 비교 등 의 경우에 주로 적용된다. 이러한 예로는 UNDP나 OECD에서 발표하는 각종 국제비교 지표들을 들 수 있다.
한편, 정부의 사회복지정책 성과의 차이를 비교‧분석하기 위한 방법으로서는 자료포락(DEA) 분석기법을 주로 많이 활용한다. DEA 분석기법은 개별조직의 효율성 점수를 통해 조직간 상대적 비교가 가능하고, 투입이나 산출요소를 계 량화할 수 없는 한계를 극복할 수 있다. 물론 이러한 자료포락 분석은 한 해 동안의 효율성을 규모에 따라 수익불변(CRS)을 가정하는 CCR모형과 규모에 대한 수익변화(VRS)를 가정하는 BCC모형으로 구분되고 의사결정단위(DMU)가 투입과 산출요소의 수를 합한 것보다 많아야 한다는 가정을 충족해야 한다.
이상의 이론을 바탕으로 한 사회복지의 수요와 공급간 격차를 측정하기 위한 여러 지표들 중 공통적으로 학자들이 지적한 지표들을 정리해 보면 다음 <표
2-1>과 같다.
셋째, 제2차 시안은 제1차 시안에 대한 전문가 의견을 가능한 범위에서 수용 하여 체계를 재구성하고 개별지표를 조정한다. 그리고 조정된 각 개별지표의 정의 및 산식, 집계항목 및 이용가능한 자료원을 정리한다.
넷째, 수정‧보완한 2차 지표체계(안) 및 각 개별지표에 대한 정의, 산식, 집계 항목, 가용 자료원 등에 대한 전문가 의견을 수렴하기 위하여 전문가에 대한 2 차 델파이 조사를 실시한다.
다섯째, 제2차 델파이 조사 결과, 특히 지표개발 관련 내용과 가용 자료원 측 면을 중점적으로 반영하여 최종적으로 분야-관심영역-세부관심영역-개별지표의 지표체계를 확정한다.
마지막으로 개발된 지표를 가용 통계자료 등에 시범 적용함으로써 한국의 복 지수준 및 통계생산 현황을 알아본다.