2.1. 농지제도의 법률체계
우리의 현행 농지제도 관련 법률은 ｢헌법｣ - ｢농업․농촌 및 식품산업기 본법｣․｢국토계획법｣ - ｢농지법｣의 위계로 구성되어 있으며, 이 외에 ｢농 어촌정비법｣과 ｢한국농촌공사 및 농지관리기금법｣이 농지의 정비․조성 등에 관해 규정하고 있다. ｢헌법｣과 ｢농업․농촌 및 식품산업기본법｣은 농 지에 관한 기본 이념과 원칙을 규정하고 있으며, 원칙의 실현을 위한 제도
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구 분 헌 법 농업․농촌
기본법 농지법 국토계획법 농어촌
정비법
한국농촌 공사법
농지 소유 ○ ○ ○
농지 이용 ○ ○ ○
농지 보전 ○ ○ ○
농지 전용 ○ ○
농지 정비 ○ ○ ○
농지 조성 ○ ○
표 2-1. 농지제도 관련 법률의 규정 분야
적 수단은 ｢농지법｣에 구체적으로 규정되어 있다. ｢국토계획법｣은 용도지 역 구분 및 용도지역별 행위 제한, 개발행위허가제 등을 규정함으로써 농 지의 보전과 전용 등에 관여하고 있다. ｢농지법｣은 농지제도 전반에 관해 규정하고 있는 가장 기본이 되는 법으로서, 농지제도의 원칙과 기본이념, 농지의 소유와 거래, 농지임대차와 위탁경영, 농지이용증진제도, 농지보전, 농지전용규제, 농지관리위원회 등에 관해 규정하고 있다. 농지제도는 ｢농 지법｣에 일원화되어 있다. 따라서 농지제도에 관한 법률 사항은 ｢농지법｣
만 참고하면 된다는 점에서 편리하지만, 경자유전과 농지임대차 금지를 원 칙으로 규정하고도 광범위한 예외규정을 설정하여 원칙을 유명무실하게 만드는 이율배반의 내용이 하나의 법률에 포함되어 있다는 점, 농지유동화 에 관한 종합적인 규정과 제도를 담을 수 없다는 점 등의 문제를 안고 있다.
반면, 일본의 경우 우리와 마찬가지로 농지제도의 기본법으로서 ｢농지법｣
이 있지만 농업진흥지역제도를 중심으로 하는 농지보전은 ｢농업진흥지역 정비에 관한 법률｣, 농지임대차를 중심으로 하는 농지유동화에 관한 사항 은 ｢농업경영기반강화촉진법｣, 농지의 권리이동과 필지별 농지전용에 관 한 규제는 ｢농지법｣에 규정되어 있다. 일본의 농지제도는 농지3법에 의한 분업체제를 취하고 있는 셈이다(伊藤喜雄 1992, p.153). 이 밖에 ｢집락지역 정비법｣과 ｢토지개량법｣이 있다. ｢농지법｣은 자작농주의를 규정하고 있는 데, ｢농업경영기반강화촉진법｣은 농지임대차를 중심으로 하고 있어 두 법
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이 양립하는 형국이다. 농지제도에 관한 법률사항을 보기 위해서는 3법을 모두 살펴보아야 하므로 불편하지만 대립되는 내용이 각각 다른 법률에 의 해 규정되므로 하나의 법률 안에 대립되는 내용이 함께 규정되는 일은 방 지할 수 있다는 장점이 있다. 그렇다고 해서 각각의 법률이 맡고 있는 기 능이 충분히 발휘되는지 여부를 확인할 수 있는 것은 아니며, 이는 별개의 문제이다.
2.2. ｢국토계획법｣의 용도지역제와 개발행위허가제
농지를 포함한 국토 전체의 토지 이용에 대한 최상위 규제 법률인 ｢국토 계획법｣은 난개발을 방지하기 위하여 선계획 후개발, 계획적․집단적 개발 을 표방하였는데, 그 체계는 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 전 국토를 도시지역․관리지역․농림지역․자연환경보전지역 등 4개 용도로 구분하 여 지정하고, 용도지역별로 건축물의 용도․층고․바닥면적․건폐율․용 적률 등을 제한한다. 둘째, 도시(군)계획 및 지구단위계획 등의 개발계획을 수립하여 3ha 이상 규모의 계획적․집단적 개발을 유도한다. 셋째, 계획을 수립하여 계획적․집단적으로 개발하는 지역 이외의 3ha 미만 소규모 개 발행위에 대해서는 개발행위허가제를 적용하여 난개발을 방지한다.
｢국토계획법｣의 농림지역은 ｢농지법｣에 규정된 농업진흥지역과 ｢산지 관리법｣의 보전산지 지역을 합한 것으로서, 2007년에 농림지역 면적은 전 체 면적의 50.7%, 관리지역은 25.8%, 도시지역 16.0%, 자연환경보전지역 7.5% 순이었다. ｢국토계획법｣의 용도지역제는 개발과 보전 등 용도에 따 라 지역을 구분하여 지정함으로써 난개발을 방지하는 기능을 하고 있지만 행위제한이 용도지역별로 확연히 구별되지 않고 조금씩 완화되는 누적 형 태이므로 보전 목적 용도지역의 개발을 방지하는 데 한계가 있다.
｢국토계획법｣의 개발행위허가제는 3ha 규모까지 지구단위계획 등 개발 계획을 수립하지 않고 개별 분산 소규모의 개발을 가능하게 하여 ‘계획 없 는 개발’, ‘기반시설 없는 개발’, ‘난개발’을 허용하는 등의 문제를 안고 있다.
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｢국토계획법｣은 용도지역제에 의한 농림지역의 행위제한, 개발행위허가 제에 의한 농지의 전용 등을 규정하고 있으나, 농지 보전보다는 전용․개 발을 유발하는 내용이라는 한계를 안고 있다.
2.3. ｢농지법｣의 주요 내용
농지제도의 근간을 이루는 ｢농지법｣은 다음과 같은 내용으로 구성되어 있다.
- 농지제도의 원칙과 기본이념 - 농지소유 및 거래
- 임대차와 위탁경영 - 농지이용증진제도 - 농업진흥지역제도 - 농지전용허가제도 - 농지보전부담금제도
- 농지관리위원회와 농지원부
이상의 분야별로 각각의 내용을 살펴보기로 한다.
2.3.1. 농지제도의 원칙과 기본이념
우리의 현행 농지제도는 경자유전과 소작제도 금지를 원칙으로 하고 있 다. ｢헌법｣ 제121조 1항에 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성 될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다”고 규정하고, 2항에서 “농업생산성 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률(=｢농지법｣)이 정하 는 바에 의하여 인정된다”고 하였다. 여기서도 원칙과 예외가 병존하여 예 외가 원칙을 능가할 소지가 다분하다.
｢농지법｣ 제3조는 농지에 관한 기본이념으로서 “①농지는……소중히 보
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전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 그에 관한 권 리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다. ② 농지는 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유․이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니 된 다”고 하였다. 요약하면 농지의 보전, 공공복리에 적합한 관리, 권리에 대 한 제한과 의무, 생산적 소유․이용, 투기 금지 등을 기본이념으로 제시한 것이다.
2.3.2. 농지의 소유 및 거래
｢농지법｣에서 농지의 소유와 거래에 관한 조항은 농지소유자격과 소유 상한, 농지취득자격증명 발급, 농지처분명령 등이다. 각각에 대해 좀 더 살 펴보면 다음과 같다.
농지를 소유할 수 있는 자격은 원칙적으로 농업인과 농업법인에 한하며, 다만 예외가 인정된다. ｢농지법｣ 제6조(농지소유제한)에 의하면 1항에서
“농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못 한다”고 하고, 2항에서 “자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다”는 예외를 규정하였다. 이 규정에는 어디에도 ‘농업인’이 나 ‘농업법인’이라는 용어가 등장하지 않고 다만 “농업경영”이라는 용어가 핵심으로 제시되어 있다. 그런데, ｢농지법｣ 제2조(정의) 4호에 “농업경영”
이란 “농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다”고 명시되어 있다. 즉, ｢농지법｣ 6조와 2조를 연결해 함께 보 아야 ‘농지는 농업인과 농업법인만이 소유할 수 있다’는 규정이 성립하는 것이다.
농업인과 농업법인의 개념에 대해서는 ｢농지법｣ 제2조 2호와 3호에 규 정되어 있다. 농업인은 1천㎡ 이상의 농지나 330㎡ 이상의 시설에서 영농 을 하는 자, 대가축2두․중가축10두․소가축100두․가금1천수․꿀벌10군 이상 사육하거나 120일 이상 축산업에 종사하는 자, 연간 농산물판매액 100만원 이상인 자 등이다. 여기에는 농업인의 규모가 너무 작다는 문제가 있다. 한편, 농업법인은 ｢농업․농촌 및 식품산업기본법｣에 규정된 영농조
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합법인과 농업회사법인 중 법인대표와 업무집행이사의 1/2 이상이 농업인 으로 된 회사법인이다. 농업회사법인의 농업인 관련 의무조항을 두고 논의 가 있어, 농업인 대표 조항의 폐지와 이사 수를 1/2에서 1/4로 축소하는 개 정안이 입법예고 되어 있다.
농업인이나 농업법인이 아니라도 농지를 소유할 수 있는 경우로는 국 가․지자체 소유, 시험․연구 실습지, 상속농지와 8년 이상 자경하고 이농 후 보유농지(소유상한 1ha), 농지저당기관의 담보취득농지, 주말․체험영 농 목적 농지(상한 1,000㎡), 농지법 시행일 이전 소유농지(토지대장 등재 면적 약 100만ha로 전체 농지면적의 약 절반에 해당) 등을 꼽을 수 있다.
예외에 해당되는 농지의 면적이 ｢농지법｣의 소유제한 규정에 해당되는 면 적보다 많은 것이다.
농지를 취득하려는 자는 누구를 막론하고 농지소재 관할 시장․구청 장․읍․면장으로부터 농지취득자격증명을 받아야 하는데, 그 경우 농지 매수인의 영농의사와 영농계획, 소유상한 등을 확인․심사한다. 예외적으 로 국가․지자체 소유농지, 상속농지, 담보농지 취득, 농지전용협의 농지, 한국농촌공사 취득농지, ｢농어촌정비법｣에 의한 취득 농지, 매립농지 취득, 토지수용 농지 취득, 개발사업 관련 농지취득 등은 농지취득자격증명을 발 급받지 않고도 농지를 취득할 수 있다.
농지소유자가 소유농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않고 임대하거나
농지소유자가 소유농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않고 임대하거나