제2장에서 보았듯이 ｢국토계획법｣은 국토를 계획적으로 관리․이용하도 록 하기 위하여 먼저 전 국토를 4개 용도지역으로 구분하여 용도․층고․
건폐율․용적률 등을 달리 적용하고, 둘째, 어떤 용도지역에서든 3ha 이상 의 개발행위에 대해서는 개발계획을 수립하도록 유도하며, 셋째, 3ha미만 의 소규모 개발행위에 대해서는 개발행위허가제에 의해 허가를 받도록 하 였다. 이에 따라 전 국토가 4개 용도지역으로 구분되어 있는데, <표 6-1>
에서 보듯이 1995∼2007년에 도시지역 면적이 13,918㎢에서 16,157㎢로 2,239㎢(16.1%)가 증가한 반면 관리지역은 28,227㎢에서 25,693㎢로 2,534
㎢(9.0%)가 감소하였으며, 농림지역은 50,418㎢에서 51,013㎢로 595㎢
(1.2%)가 늘었다. 관리지역이 도시지역으로 변경되었던 것이다. 농림지역 이 증가한 것은 간척 등에 의한 농지조성 및 농업생산기반정비사업 덕분이 다. 농지와 관련하여 2007년 관리지역 면적 257만ha 중에는 178만 2천ha 의 농지 중 농업진흥지역 농지 88만 2천ha를 제외한 90만ha의 대부분이 포함되어 있다는 점에 유의할 필요가 있다.
한편, 용도지역별 개발밀도와 행위제한이 용도지역별로 확연히 구별되 지 않고 조금씩 완화되는 누적 형태로 되어 있어 보전 목적 용도지역의 개 발을 방지하는 데에 한계가 있다(송미령 등 2003, pp.96-100). 허용행위가
98 농지보전 및 전용제도의 운용 실태
표 6-1. 용도지역별 면적 추이
단위: ㎢, %
구 분
1995년말 1998년말 1999년말 2007년말
면적 비율 면적 비율 면적 비율 면적 비율
합 계 99,548.1 100.0 99,735.4 100.0 99,773.8 100.0 100,243.2 100.0 도시지역 13,918.1 14.0 14,396.2 14.4 14,766.8 14.8 16,156.9 16.1 관리지역 28,227.4 28.4 26,979.9 27.1 26,787.5 26.8 25,693.2 25.6 농림지역 50,418.1 50.6 51,299.0 51.4 51,175.5 51.3 51,013.2 50.9 자연환경
보전지역 6,984.4 7.0 7,060.3 7.1 7,060.3 7.1 7,379.9 7.4 1) 해면부를 제외한 육지부의 면적으로서 매년 연말 기준임.
2) 1995․1998․1999년의 관리지역 면적은 준도시지역과 준농림지역의 합계치임.
자료: 건설교통부, 국토의 계획 및 이용에 관한 연차보고서, 각 연도
가장 많고 개발밀도가 가장 낮은 용도지역․지구에서 허용행위를 약간씩 줄이고 개발밀도를 넓혀나가는 식이기 때문에 개발용도의 지역과 보전용 도의 지역 간에 허용행위와 개발밀도의 편차가 크지 않고, 따라서 보전용 도의 지역이 보전되지 못하는 결과를 초래한다. 예컨대, 다세대․연립 등 공동주택은 자연녹지․생산녹지지역과 계획관리․생산관리지역에 건립할 수 있으며, 제1․2종 근린생활시설은 자연녹지․생산녹지지역과 계획관 리․생산관리지역은 물론 보전관리지역과 농림지역에도 설치할 수 있는가 하면, 장례식장은 생산관리지역에 건립할 수 없는 반면 농림지역에는 가능 하고, 분뇨 및 쓰레기 처리시설은 보전녹지․보전관리지역에 불가능하지 만 생산관리․농림지역에는 가능하게 되어 있다<표 6-2>. 건폐율과 용적 률 또한 도시지역의 녹지지역과 관리지역․농림지역․자연환경보전지역 간에 별 차이가 없다. 건폐율도 용도지역별로 큰 차이가 없고, 용적률은 도 시지역과 그 외 지역 간에 차이가 크지만 도시지역에서도 녹지지역의 용적 률은 도시지역 외 용도지역의 그것과 차이가 없다<표 6-3>.
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둘째, 계획 없는 개발을 허용하고 있다. 공업․관리․농림지역에서의 개 발행위허가 상한 면적 3ha는 대지 200평의 주택 45호를 건축할 수 있는 면적으로서, 계획을 수립하지 않고서도 전원주택 단지 등을 얼마든지 개발 할 수 있게 된다.
셋째, 개발행위허가 여부는 담당 공무원에 의해 판정될 뿐 전문가나 주 민 등이 참여하는 전문심의기구의 심의를 받지 않는다.
넷째, 소규모 분산 개발을 유발한다. 연접․순차 개발에 대한 규정을 피 하기 위해 기개발지에 연접하지 않고 띄엄띄엄 분산하여 소규모로 개발할 수 있다.
다섯째, 관리지역에서 농지전용허가제의 행위제한 효과가 유명무실하게 된다. 관리지역의 농지는 개발행위허가제의 의제 규정에 의해 농지전용허 가를 통해 전용할 수 있으며, 전용 후 지목이 변경되고 5년이 지나면 전용 허가 당시의 목적과 다른 목적으로 용도를 변경할 수 있는데, 그 때는 농 지가 아니므로 개발행위허가제의 적용을 받아 더 다양한 용도로 개발할 수 있게 된다.
｢국토계획법｣은 용도지역제에 의한 농림지역의 행위제한, 개발행위허가 제에 의한 농지의 전용 등을 규정하고 있으나, 농지의 보전보다는 전용․
개발을 유발하는 내용이라는 한계를 안고 있는 것이다.