주민참여(住民參與, citizen participation, participation of residents)란 지역 주민들이 정책결정이나 집행 과정에 개입해서 영향력을 행사하는 일련의 행위를 말한다. 행정참여라고도 한다. 왈도(Dwight Waldo)는 주민 참여를 공식적 행정조직의 외부에서 이의 영향을 받는 사람 들이 행정조직의 목표 설정과 사업 수행에 참여하는 것으로 규정하고 있다. 또한 커닝햄스
26) 농림수산식품부・한국농어촌공사(2010), 농촌마을종합개발사업백서, 내부자료 검토 후 재구성 pp.50-60.
연구자 주민참여의 개념
선진국의 경우 행정조직의 주도가 아닌 주민들의 주도적인 참여로 지역개발 계획이 이루어져 참여(induced participation), 자발참여(voluntary participation) 등으로 구분되어야 한다는 경험적 주장(WHO 1987)을 상기해 볼 때 필요욕구와 맥락을 함께 하지 않는 강요참여와 유도
<표 2-15> 토리고에의 주민참여 형식 구분
주민참여 형식 형식에 따른 내용
제도적 참여 시민의 당연한 권리와 의무로서의 참여로, 시민위원회를 만든다든지, 시민을 대표하여 자치회장이나 부녀회장을 소집하는 경우
목적적 참여 지역의 여러 가지 이해관계에 연루되어, 당장의 어떤 이익 또는 손해의 발생을 계기로 참여하는 것으로, 반대 또는 요구형 주민 운동
가치적 참여 장기적인 전망을 가지고 자기가 사는 지역을 보다 풍요롭고 쾌적하게 만들기 위해 참여하는 것으로, ‘마을만들기’가 여기에 해당
자료 : 박헌춘(2011), 에코뮤지엄 개념을 적용한 농촌 마을만들기, 충북대 박사학위 논문, p.28.
실제 주민참여의 사례들 가운데 많은 부분들은 위의 형식 중 둘 또는 셋에 걸쳐 있는 경우도 있을 것이다. 우리나라는 아직까지도 제도적 참여와 목적적 참여가 주를 이루고 있으며, 2000년대 후반부터 전문가 그룹에 의해 가치적 참여로 유도되고 있지만 그렇다할 성과는 없는 실정이다.
제도적 참여의 경우, 행정이 미리 만들어 놓은 틀 안에서 제한적인 참여가 이루어지는 경우로 볼 수 있다. 우리나라에서 주민참여라는 이름으로 가장 흔하게 행해지는 형태인데, 주민은 사실 상 행정이 짜놓은 정책이나 계획에 대해 의견을 말하는 수준을 넘어서지 못하고 있다. 이것은 형 식적인 참여를 이끌 뿐이며, 이 경우 공청회, 간담회, 설문조사 등이 자주 활용된다.
이런 방식은 어떤 정책을 수립해가는 단계에서 부분적으로 보완하는 방식, 또는 이미 수립된 몇 가지 안을 놓고 찬반 의견을 제출하는 방식이다. 따라서 참여는 형식적으로 끝나버릴 때가 많 다. 주민들의 의견을 청취하고 ‘반영했음’ 또는 ‘주민의견을 수렴했음’을 뒷받침하는 증거를 확보 하여 계획자의 구상을 정당화하기 위한 수단으로 악용되는 경우가 많다. 심지어는 반대 운동을 좌절시키고 정당성을 얻기 위한 행정의 상징으로 전락하는 경우도 있다.32)
목적적 참여는 NIMBY(Not In My Back Yard) 또는 PIMBY(Put In My Back Yard) 현상처럼 무분별한 반대나 찬성으로 정책의 추진에 오히려 걸림돌이 되거나 비합리적인 결과를 도출하는 결과를 낳을 수도 있다. 그러나 최근에는 점차 대립의 구조가 복잡해지는 변화가 생겨 나고 있는데 주민들 사이에서도 찬반양론이 대립하여 주민투표를 실시하는 등의 민주주의 방식 을 실현하고 있는 것이다.
가치적 참여는 목적적 참여에서 한 걸음 더 나아간 것으로 볼 수 있다. 주민들이 자기 영역을
32) 石田賴房(1992), 都市計劃と都市生活, 自治體硏究士, p.60.
생활의 장으로 인식하면서 삶의 질을 높이기 위해 여러 가지 제도적인 장치와 실천적인 전략을 짜고 있다는 점에서 바람직하다. 이 수준에서의 주민참여는 지역의 생산과 소비 과정 전체를 재 편성하려는 시도라고 볼 수 있고, 부분적인 것을 반대하거나 요구하는 운동보다 훨씬 장기적이 고 종합적인 관점에서 참여하는 것으로 볼 수 있다.
<표 2-16> 부처별 농어촌 마을만들기 사업 현황
소관부처 관련사업 사업
기간 계획 2011년까지 체험휴양
조성 운영 마 을
농식품부
어촌체험마을 ’01～’13 112 107 100 1
녹색농촌체험마을 ’02～’17 850 571 535 425
농촌마을종합개발사업 ’04～’17 1,000 392 392 39
농촌진흥청 농촌전통테마마을 ’02～’09 170 170 167 114
산림청 산촌생태마을 ’95～’12 600 242 242 24
행정안전부
아름마을 ’01～’04 23 23 18 8
정보화마을 ’01～’08 400 363 363 12
살기좋은지역만들기 ’07～’09 30 30 30 1
문화부 문화역사마을 ’04～’09 13 13 13 2
지자체 등 지자체, 팜스테이 등 ’03～’12 - - - 112
합 계 5개 부처, 9개 사업 - 3,198 1,911 1,860 738
자료 : 한국농어촌공사(2013), 내부자료
우리나라 농어촌지역 최초의 주민참여형 마을만들기 사업은 1995년 산림청에서 실시한 산촌 생태마을사업이다. 산촌생태마을사업은 상대적으로 열악한 산촌마을을 지원하기 위해 실시한 사 업으로, 산림・휴양자원을 활용한 소득원 개발과 생활환경 개선을 통해 산촌주민의 삶의 질 향상 및 지역 간 균형발전에 기여할 목적으로 시작되었다. 이후 2001년 농림수산식품부의 어촌체험 마을, 행정안전부의 아름마을만들기, 정보화마을로 이어졌고, 2002년 농림수산식품부의 녹색농
주무부처 농림수산식품부 농촌진흥청
사 업 명 농촌마을
종합개발사업 녹색농촌체험마을 어촌체험마을 농촌전통테마
마을조성사업
사업기간 ’04～’17 ’02～’17 ’01～’13 ’02～’09
투자기간 5년 1년 1년 2년
주무부처 행정안전부 문화체육 사업기간 ’01～’03 ’01～’08 ’07～’09 ’04～’09 ’95～’12
투자기간 3년 1년 3년 3년
구 분 계획단계 집행단계 평가단계