긴급수입제한조치(safeguards)는, 특정물품의 수입량이 증가함으로써 동종 혹은 직접 경쟁적인 물품을 생산하는 국내 산업에 심각한 피해 를 야기하거나 야기할 우려가 있을 때에 그 물품의 수입을 제한하는 무역구제조치이다. 수입제한의 방법은 수입수량규제, 수입가격규제, 행 정적 규제 등이 있다. 수량규제에는 수입쿼터, 수출자율규제 등이 있 고, 가격규제로는 관세인상, 가격감시제, 최소가격설정제 등이 있으며, 행정적 규제로는 수입허가, 통관절차, 수입감시제도 등이 사용된다.
긴급수입제한조치는 수입을 일시적으로 제한하여 피해를 입은 국내 경쟁산업에 적절한 조정기회를 부여함으로써, 해당 산업의 경쟁력을 향 상시키기 위한 것이다. 따라서 긴급수입제한조치의 궁극적인 목적은 단 순히 수입규제를 통하여 국내 산업을 보호하는 것이 아니라, 수입으로 타격을 받고 있는 국내 산업이 국제경쟁에 적응할 수 있는 기회를 부 여하여 국제경제의 균형 있는 발전을 도모하고자 하는 것이다. 또한 긴급수입제한조치는 국제경제의 급격한 변화로 인하여 야기될 수 있는 국내경제에 대한 충격을 국가가 차단함으로써 국내의 산업과 노동자 를 보호하고, 나아가 원만한 국제경제질서를 유지하도록 하는 기능을 한다.
GATT 제19조는 긴급수입제한조치에 관한 규정을 두고 있으며, WTO 긴급수입제한조치 협정이 체결되어 보다 효과적인 규제가 이루어지고 있다. WTO 긴급수입제한조치 협정상 수입국이 긴급수입제한조치를 취
하기 위해서는, ‘예상하지 못한 상황의 발전’(unforeseen developments) 으로30) 특정 물품의 수입이 증가하여, 국내의 동종 또는 경쟁 산업에
‘심각한 피해’(serious injury)를 주거나 피해의 위협이 있어야 하고, 수 입증가와 심각한 피해 사이에 인과관계가 입증되어야 한다.
수입의 증가는 수입량의 절대적 증가뿐만 아니라 상대적인 증가도 포함한다. 국내 산업에 대한 피해는 수입증가량, 시장점유율, 판매량, 생산량, 생산성 등을 토대로 종합적으로 평가한다. 또한 시간적으로 급박한 경우에는 예비판정에 근거하여 잠정적 긴급수입제한조치를 취 할 수 있는데, 잠정조치는 반드시 관세인상의 방법만이 가능하다. 긴 급수입제한조치로서 수입국은 수량제한이나 관세인상을 통한 수입의 제한과 산업구조조정 지원조치를 한다.
일반적으로 긴급수입제한조치는 대상범위를 기준으로 다자간 조치 (global measures), 양자간 조치(bilateral measures), 지역적 조치(regional measures)의 형태로 구분된다.31) 다자간 긴급수입제한조치는 모든 수입 원을 대상으로 조치를 발동하는 것으로서 WTO의 최혜국대우 원칙과 일치한다. WTO 긴급수입제한조치 협정에 따르면 긴급수입제한조치는 심각한 피해를 방지하거나 이를 치유하고 구조조정을 용이하게 하는 필요한 정도만 인정되고, 긴급수입제한조치로 수입을 제한하는 경우 는 상품의 원산지에 관계없이 무차별적으로 적용되어야 한다.
양자간 긴급수입제한조치는 특정 국가에 대해서만 적용되는 조치로 서, 무역분쟁의 발생 가능성이 비교적 높고 발동요건, 사전협의, 보상
30) 원래 GATT 제19조는 긴급수입제한조치를 취하기 위해서 수입의 증가가 협정의 체결 당시 ‘예상하지 못한’ 사태의 결과이어야 함을 규정하고 있으나, 이후 제정된 WTO 긴급수입제한조치 협정에는 이러한 규정이 삭제되었다. 그러나 한국의 혼합 분유에 대한 긴급수입제한조치 사건과 아르헨티나의 신발류에 대한 긴급수입제한 조치 사건에서 WTO 패널 및 상소보고서는 ‘예상하지 못한’의 요건을 조치 전에 반드시 검토해야 하는 별도의 요건이라고 판정하였다.
31) 다자간 조치를 ‘포괄조치’라고 표현하기도 하며, 양자간 조치를 ‘쌍무조치’라고 부르기도 한다.
수준 등을 상당히 탄력적으로 규율한다. 지역적 긴급수입제한조치는 다자간 및 양자간 조치 이외의 모든 경우로서 수입국 또는 수출국의 일부에만 적용되는 것이 대표적인 예이다.32)
(2) FTA의 긴급수입제한조치
GATT 제19조와 WTO 긴급수입제한조치 협정 제 2 조는 긴급수입제한 조치를 발동하는 경우 수입원과는 상관없이 특정 상품에 적용되어야 한다고 하여 다자간 조치를 원칙으로 하고 있다. 이러한 원칙에 대한 예외로서, WTO 긴급수입제한조치 협정 제 2 조 주석 133)을 통해 관세 동맹에서는 지역간 조치도 가능함을 인정하고 있다. 그러나 이 조항 은 FTA에도 적용된다고 본다.34)
대부분의 FTA에서는 일반적으로 WTO 협정과 유사한 다자간 조치 를 인정하고 있으나, 양자간 조치 또는 지역간 조치도 병행하는 경우 가 많다. NAFTA는 10년의 이행기간에 한하여 협정 체결국의 수입증 가로 인한 심각한 국내 산업의 피해가 발생하면 양자간 조치가 가능 하며, 다자간 조치의 경우에도 협정 체결국으로부터의 수입이 상당한 양이 아니고 심각한 피해의 주요 원인이 아닌 경우에는 그 적용이 배
32) EU가 다른 국가와 FTA를 체결하여 EU내 일부 지역의 수입으로 인한 피해가 발 생한 경우 긴급수입제한조치의 발동이 가능하며, EU와 협정을 체결하는 국가의 경 우도 EU내 일부 지역으로부터의 수입으로 인하여 피해가 발생하면 긴급수입제한 조치를 발동할 수 있다.
33) Kaye Scholer․최진혁, ｢자유무역협정(FTA)하에서의 세이프가드제도 운용방안｣, ��무 역구제�� 7호, 무역위원회, 2002. 7, 41면.
34) 한국과 미국 사이의 탄소강관 긴급수입제한조치 사건에서, 패널은 WTO 긴급수 입제한조치 협정 제2 조 주석 1의 마지막 문장 “이 협정의 어떠한 조항도 GATT 제 19조와 GATT 제24조 제 8 항의 관계에 대한 해석을 나타내지 않는다.”라는 규정은 관세동맹에 대해 언급하고 있는 제24조 제 8 항(a)만이 아니라 FTA에 대해 언급하고 있는 제24조 제 8 항(b)를 포함한 제24조 제 8 항을 지칭하고 있는 만큼, 주석 1의 첫 세 문장이 관세동맹의 경우만을 언급하고 있으나, 마지막 문장에 의해 FTA에도 적 용되어야 한다고 해석하였다. 본 사건에 관한 자세한 내용은, [김봉철, ｢한국의 자 유무역협정과 무역구제법규의 개편｣, ��무역구제�� 13호, 무역위원회, 2004. 1, 206면]
을 참고할 것.
제되도록 규정하였다. EC-남아프리카공화국 FTA는 지역간 조치를 취 하는 대표적인 사례이며, 다자간 조치도 병행하고 있다. 칠레-멕시코 FTA는 양자간 조치와 다자간 조치를 규정하고 있으며,35) EC-멕시코 사이의 FTA는 WTO 협정의 적용가능성 등에 대한 언급 없이 양자간 조치만을 허용하고 있다.
긴급수입제한조치의 발동 요건 중에서 ‘예상치 못한 상황의 발전’
(unforeseen developments)은 대부분의 FTA에서 명시하지 않는다. 예를 들어 NAFTA는 양자간 조치에 대하여 피해를 야기하는 수입의 증가 가 협정 체결의 결과에 의한 것이면 된다고 한다.36) 또한 EC-멕시코 FTA는, 피해를 야기하는 수입증가의 원인을 별도로 고려할 필요 없이 수입증가가 산업피해를 초래하고 있다는 인과관계만 입증하면 요건이 충족된다고 규정하는데,37) 이점은 협정 체결국에게 조사의 부담을 줄 이고 역외국에 대해서는 예측가능성을 높여줄 수 있다.
FTA 체결국에 소규모의 무역국가 또는 개발도상국이 포함되어 있는 경우에는 WTO 긴급수입제한조치 협정 제 9 조처럼 긴급수입제한조치 로 인한 충격을 완화하거나 예외를 설정할 필요가 있다. 이와 관련하 여, NAFTA는 다자간 조치를 취하는 경우 경제규모나 개발도상국 여부 와 관계없이 수출량에 의해 적용배제 여부를 결정하고 있으나,38) 현 재 논의 중인 FTAA 협정안은 개발도상국으로부터의 수입량이 전체 수입의 8% 이하가 되면 그 적용을 배제한다.39) 이것은 개발도상국가 인 남미지역 국가들의 의견을 반영한 부분이다.
긴급수입제한조치와 관련된 협의의 시기에 있어서, WTO 긴급수입 제한조치 협정 제12조는 협의가 조치의 최종 결정이전에 행해져야 하
35) 칠레와 멕시코의 FTA 제 6 장 제 2 조․제 3 조[신용대․서동혁, ��칠레-멕시코․남미 공동시장(Mercosur) 자유무역협정��, 산업연구원, 1999, 69∼72면].
36) NAFTA 제801조.
37) EC-멕시코 FTA 제15조.
38) NAFTA 제802조.
39) FTAA안 제10조.
고 조사는 협의과정에서 지속될 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 EFTA-터키 FTA는 조사를 개시하기 전에 협의절차를 거치도록 하고 있으며, 협의가 종료되기 전에는 조사를 개시할 수 없도록 한다.40) EC-남아프리카공화국 FTA는 감시절차의 발동 이후 실제 조치의 개시 이전에 협의하도록 하고 있으며, 주기적인 협의가 가능하도록 규정하 여 양자의 입장을 절충하고 있다.41)
피해의 기준과 관련하여, NAFTA는 WTO 협정과 마찬가지로 수입 의 증가가 국내산업에 대한 ‘심각한 피해 또는 피해의 우려’를 초래해 야 한다고 규정하고 있으나, EC-남아프리카공화국 FTA는 ‘국내산업에 대한 심각한 피해’에 더하여 ‘국내경제 상황에 심각한 악화’를 초래하 는 경우에도 조치가 가능하다고 한다.42) EC-멕시코 FTA와 EFTA-터키 FTA에서는 국내산업에 대한 심각한 ‘피해의 우려’로 인한 긴급수입제 한조치는 불가능하지만, 국내산업의 심각한 피해 이외에도 ‘국내경제 의 일부분에 심각한 혼란’을 초래할 경우에도 조치가 가능하다.43)
긴급수입제한조치로서 구체적으로 어떠한 조치를 취할 수 있는가에 관하여, GATT 제19조는 GATT 체결에 따른 의무 또는 양허의 정지만 을 규정하고 있으나, WTO 협정 제 5 조는 수량제한이 가능함을 명시 하고 있다. 또한 목적을 달성하기에 가장 적합한 방식을 취해야 한다 고 규정하고 있어서 구체적인 조치의 내용에 대하여 상당한 재량이 부여되어 있다.
NAFTA의 경우, 양자간 조치에 관해서 협정에 따른 특혜관세 부여 의 정지 또는 관세 인상만을 허용하고 있으나,44) 다자간 조치에 관해 서 WTO와 같이 수량제한조치도 취할 수 있다.45) EC-멕시코 FTA는
40) EFTA-터키 FTA 제23조.
41) EC-남아프리카공화국 FTA 제26조.
42) EC-남아프리카공화국 FTA 제24조.
43) EC-멕시코 FTA 제15조 제 1 항.
44) NAFTA 부속서 제801조.
45) NAFTA 제802조.
특혜관세 적용의 정지만을 허용하고 있으며, 칠레-멕시코 FTA나 카리 브 공동시장(CARICOM)-콜롬비아 FTA는 특혜관세 적용의 정지와 관 세인상도 허용하고 있다.
긴급수입제한조치의 존속기간은 FTA마다 다양하다. WTO 협정은 피 해를 예방하거나 치유하기 위한 기간동안 제한조치를 취할 수 있으나, 연장기간을 포함하여 8년을 초과할 수 없다고 규정하고 있다. NAFTA의 경우 10년의 이행기간 동안 3년 이내의 조치를 할 수 있고, 이행기간 이후에는 수출국의 동의를 얻어야만 조치가 가능하다. EC-멕시코 FTA 는 원칙적으로 1년 예외적으로 최대 3년까지 조치를 취할 수 있으며, 칠레-멕시코 FTA는 예외 없이 1년의 기간을 규정하고 있다. EC-남아 프리카공화국 FTA는 남아프리카에 한정하여 국가의 유치산업이나 심 각한 어려움에 처해있는 산업에 한하여 12년 동안 4년을 초과하지 않 는 조치를 할 수 있다.46)