다만 현재 규제 사후평가와 관련한 명시적인 법적 근거의 부재로 적극적 평가제도로서 운용되고 있지는 못하다.
규제 재검토는 법령에 근거를 두어 재검토가 설정된 규제에 한정된다는 점에서 법률 사후평가에 비해서 범위가 좁다고 볼 수 있다.41) 그에 비해서 법률 사후평가는 아직 제도 화 되어 있지 못하다는 점에서 중요한 법률에 대한 학술적 평가가 가능하지만, 현실적으 로는 모든 법률에 대한 평가를 하기는 힘들다는 점에서 중요규제를 선별하는 기준이 필 요하다. 따라서 양 제도를 결합하여 중요한 법률 내지 규제를 대상으로 규제 일몰 내지 재검토가 이루어지도록 하는 제도적 방안의 마련이 필요하다. 사후평가요소를 가미한 규 제재검토 제도는 현재의 규제일몰제를 보다 효율적으로 운영할 수 있는 방안이 된다.
경제 활성화와 미래 산업의 기반 조성이라는 명목으로 기존규제에 대해 일몰제가 한꺼번 에 추진됨으로써 그 규제의 존속기한이나 재검토기한이 도래할 경우 규제개혁 관련 업무 가 폭증하게 되고 이로써 규제의 타당성의 검토체계가 정상적으로 작동하기 힘들 뿐만 아니라 필요 규제에 대한 정비와 분석이 제대로 되지 않을 가능성이 있다.42)
｢행정규제기본법｣은 기존규제에 대해 점검결과 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규 제는 존속기한 또는 재검토기한을 설정하여 그 법령 등에 규정하도록 명시하고 있는데 (제19조의2),43) 그 기한은 원칙적으로 5년의 범위 내에서 필요한 최소한의 기간으로 하게 끔 되어 있다. 실제 운용에 있어서는 국무조정실의 종래의 매뉴얼이 3년 이내로 재검토시 한을 권고하고 있어44) 대부분 3년으로 설정하고 있다. 앞서 언급한 바와 같이 특정시기에 일몰제가 한꺼번에 도입되면서 그 재검토시한도 함께 만료되고, 이로써 부처와 행정기관 등에게 감당할 수 없을 정도의 재검토의 요구가 발생하게 된다.45)
결론적으로 재검토형 일몰제의 우선 적용 유형을 정하거나 규제의 유형에 따라 그 주 기를 탄력적으로 적용하고, 경우에 따라 동일한 재검토주기를 설정하는 규제의 수를 제한 하는 방식으로 규제에 대한 재검토결과 및 규제분석에 대한 품질을 향상시킬 수 있도록 개선하여야 한다.46) 이를 위해서는 규제재검토의 내용이 관련 전문가와 국민에게 투명하 게 공개되고, 재검토결과를 검증할 수 있는 체계를 함께 구비하여야 한다.
42) 원소연, 규제품질 제고를 위한 안전규제의 개선방안, 한국행정연구원, 2017. 12., 70~71면 참조.
43) ｢행정규제기본법｣ 제19조의2(기존규제의 존속기한 및 재검토기한 명시) ① 중앙행정기관의 장은 기존규제에 대한 점검결과 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제는 존속기한 또는 재검토기한을 설정하여 그 법령등에 규정하여야 한다.
② 제1항에 따른 기존규제의 존속기한 또는 재검토기한 설정에 관하여는 제8조제2항부터 제5항까지를 준용한다.
44) 효력상실형은 존속기한을 5년 이내로 설정하도록 하는 반면, 재검토기한의 경우 일반 재검토형은 2년 이내 또는 복합형 일몰은 3년 이내로 권고한 바 있다.
45) 2016년 기준, 1년 동안 일몰기한이 도래하여 재검토가 이루어지는 규제건수가 4,200건에 달하는 것으로 파악 되며, 이들 일몰규제에 대한 심사과정에는 상당한 관리비용과 인적 요소를 필요로 할 것이다. 이민호, 규제사 후영향평가 활성화를 위한 제도개선 방안 연구, 한국행정연구원, 2017. 12., 414면.
46) 원소연, 규제품질 제고를 위한 안전규제의 개선방안, 한국행정연구원, 2017. 12, 172면.
2. 일몰규제에서의 과학적 규제분석의 미흡과 안전규제의 적용제외
경제적 규제가 경제적 활동과 관련한 국민에 일상생활에 영향을 미치는 것에 비해 사 회적 규제는47) 예방적이고 투입기준 중심의 명령 지식적 규제수단을 활용함으로써 국민 의 안전을 확보함을 목적으로 한다. 그러므로 사회적 규제로서 안전규제는 국민의 생명과 안전을 위하여 일반적으로 안전을 위해 지켜야할 기준을 제시하고 있다.
이와 같이 안전기준을 설정하는 규제는 과학적 분석과정을 거쳐 타당한 기준을 제시할 수 있어야 하며, 그 타당성이 주기적으로 검증되어야 비로소 보다 실효성 있다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 규제일몰제의 예외 적용항목에 국민의 생명․안전과 관련이 있 는 규제를 포함으로써 그 제도적 취지가 다소 희석되고 있다. 국민의 생명과 안전에 관련 된 규제는 존속기한을 정할 수 없기에 단지 효력상실형에 부합되지 않을 뿐이다.48) 아마 도 이는 과학적 분석의 어려움과 현실적 행정능력을 감안하여 실제 운용하는데 어려움이 있다는 점에 기인한 듯하다.
따라서 재검토형 일몰규제는 주기적으로 규제의 과학적 타당성을 평가할 수 있다는 점에서 실질적으로 안전규제에 직접 활용될 수 있어서 이는 안전규제에 있어 외국의 사 후 입법평가제도와 유사하다고 볼 수 있다.49) 또한 좋은 규제가 되기 위해서는 규제의 형성단계에서부터 사후관리단계에 이르기까지 총체적인 규제품질관리가 필요하고 이와 관련하여 보다 면밀한 분석이 선행되어야 할 것으로 보인다. 특히 재검토형 일몰규제로 선정할 것인가 여부에 대한 깊은 논의가 필요하다고 판단된다. 또한 실질적으로 규제에 대한 사후평가를 통하여 규제의 존속여부를 논의하고자 하는 것이 재검토형 일몰규제의 취지라고 할 때 사후 평가적 측면에서의 규제검토의 실질화가 필요하다.
47) 이종한, 생명․안전․환경 관련 규제 폐지․완화시 규제심사를 위한 대상판단 기준, 한국행정연구원, 2017, 34~35면.
48) 원소연, 위의 보고서, 71~72면 참조.
49) 원소연, 규제품질 제고를 위한 안전규제의 개선방안, 한국행정연구원, 2017. 12, 72면.
3. 일몰규제 관련 규제정보 공개 및 절차적 투명성의 미흡
규제일몰제는 규제 사후평가와 규제비용관리제(규제비용총량제)50)와 함께 기존의 규 제를 평가하기 위한 핵심제도로서 운영된다. 규제일몰제는 중앙행정기관의 장으로 하여 금 최대 5년의 기한으로 모든 규제에 일몰을 설정하거나 재검토의무를 부과하고, 당해 규제에 대해 사후적 재검토를 통해 원래 의도된 목적에 부합하지 않은 규제를 적극적으 로 개정, 개선 또는 폐지하도록 유도한다. 그러나 이와 관련하여 연간 실시해야 하는 규제 재검토 일정이나 사후평가의 일정조차도 대내적 또는 대외적으로 공표하도록 하는 제도 조차도 마련되어 있지 않은 상태이다.51) 또한 그 과정에서 규제의 내용과 영향분석서, 재검토결과보고서가 전문가집단에게도 적극적으로 공유되지 않고 일부 정보의 경우 그 성격에 따라 피규제자인 국민에게 공개되어야 함에도 불구하고 주요내용이 생략되거나 공개되지 않음으로써 그에 대한 국민에 의한 감시와 통제가 제대로 이루어지지 않을 뿐 만 아니라, 행정기관이 규제개혁에 보다 적극적으로 나서지 않는 명분이 되고 있다. 그나 마 등록된 규제의 경우에도 내용이 일치하지 아니하는 것이 많다.
이해관계자들이 입법 절차의 초기 단계부터 참여하고 협의과정에서 대표성이 충분히 보장 되도록 하는 것이 중요하다. 우선 광범위한 이해관계자들이 법안 설계에 참여하고, 규제설계 와 집행 시에는 이해관계자와 함께 관련 있는 중앙행정기관 공무원을 대상으로 투명성 제고 를 위한 교육 및 지원을 제공하는 방식을 통하여 개선이 가능할 것이다. 개별규제가 아닌 규제 전반에 대한 관련 정보를 투명하게 제공함으로써 규제정책의 전달체계의 합리성이 향상되고 피규제자의 순응성도 확보되며, 그 정책의 효과성이 나아질 것으로 보인다.52)
50) 규제비용관리제는 법인․단체 또는 개인의 사업활동에 비용 부담을 부과하는 규제를 신설․강화하려는 경우 해당 규제 비용에 상응하는 기존규제를 정비함으로써 국민의 규제비용 부담을 경감하는 제도로서 규제비용총 량제와 그 내용을 같이한다. 국무조정실/한국행정연구원/한국개발연구원, 규제비용관리제 매뉴얼, 2017, 3면;
규제총량관리제는 규제의 신설․강화로 인하여 규제비용이 증가될 경우 이에 상응하는 비용의 기존규제를 폐 지․완화하도록 유도함으로서 피규제자의 규제비용증가를 억제하자는 것으로, 2014년 시범사업으로 시작되어 2016년 7월 국무총리훈령에 근거하여 전면 시행되었다. 규제개혁 매뉴얼, 20면; 규제비용관리제는 규제영향분 석서의 내용을 보완하는 역할을 수행한다. 강현철, 규제개혁의 현황과 전망-규제일몰제 확대방안과 규제총량 제 도입방안을 중심으로, 일감법학 제29호, 2014, 91~92면.
51) OECD, 한국 규제정책 : 더 나은 규제를 향한 끝없는 여정, OECD규제개혁보고서, 2017, 40면.
52) OECD, 한국 규제정책 : 더 나은 규제를 향한 끝없는 여정, OECD규제개혁보고서, 2017, 30면 이하 참조.
일몰규제 설정의 사후 평가적 성격과 관련해서도 정보의 공개와 축적은 매우 중요하 다. 일몰규제가 설정되고 이후 기한이 도래하여 규제에 대한 평가가 이루어진 경우 그 평가 결과 자체가 축적된 데이터로 남아 있어야, 2차 기한이 도래한 경우에 1차 때의 자 료와의 비교를 통해서 보다 과학적이고 합리적인 평가를 할 수 있기 때문이다. 또한 재검 토의 결과로 해당 규제에 취해진 조치에 관한 이력도 지속적으로 관리되어질 필요가 있 다. 예를 들어 특정한 사유에 대해서 설정되었던 일몰기한을 해제하도록 하는 평가결과가 나온 경우 이러한 결과에 따라 해제된 규제의 유형, 해제 사유 등을 관리하여 차후 규제 재검토시 활용하는 경우 재검토의 효율성을 높일 수 있기 때문이다. 관련 정보의 공개 및 축적, 관리는 규제재검토 경험을 공유할 수 있는 기반으로 마련함으로써 제도의 효율 성을 높이고 과학적인 검토가 가능하게 하는 초석이 될 것이다.
4. 재검토형 일몰규제와 형식적 규제재검토
재검토형 일몰제는 사회․경제활동의 자율과 창의를 촉진하여 국민의 삶의 질을 높이 고 국가경쟁력이 지속적으로 향상됨을 목적으로 규제개혁에 탄력성을 부여하기 위하여 효력상실형 일몰제의 변형으로 등장한 것으로 볼 수 있다. 그러므로 그 제도의 원칙적 지향점은 언젠가는 당해 행정규제가 폐지되는데 있다고 할 수 있다. 따라서 재검토형 일 몰제의 중심에는 ‘타당성에 대한 주기적 검토’ 보다는 ‘규제를 폐지할지 여부를 주기적으 로 검토’하는데 있고,53) 제도적 운영도 이에 초점을 맞춘 것이므로 규제폐지 여부를 일회 적 판단에 그치는 효력상실형 일몰과는 다른 독자적 의미를 지닌 것으로 봐야 한다. 이러 한 면에서 재검토형 일몰제의 경우 규제에 대한 평가가 중요한 의미를 가질 수밖에 없는 것이다.
효력상실형 일몰제는 해당 규제에 일몰기한이 도래할 경우 자동적으로 효력을 상실하 게 되는 것이므로 엄밀한 의미에서 규제일몰의 취지에 가장 부합하는 것이다. 그럼에도 불구하고 현실적으로 행정부처는 규제일몰의 선택에 있어 존속기한이 도래됨과 동시에
53) 원소연, 규제품질 제고를 위한 안전규제의 개선방안, 한국행정연구원, 2017. 12., 170면 참조.