규제재검토 제도의 일환으로 운영되고 있는 규제일몰제는 1998년부터 도입되었지만, 한동안 존속기한을 갖는 효력상실형 또는 일몰형으로만 유지되어 오다가, 2009년이 되어 서야 재검토형의 도입이 확정되었다. 전통적인 효력상실형 일몰제 이외에 규제재검토제 도를 도입한 것은 재검토기한 설정방식이 존속기한 설정방식의 한계나 문제점을 대체하 기 위한 방식으로 이해되었기 때문이었다.6) 즉, 지금의 재검토형 규제일몰제는 2009년 규제일몰제 확대 추진에 따른 결과라 할 수 있다. 따라서 2009년에 재검토형에 대한 평가 요소와 평가기준이 마련되었다. 즉 재검토형은 규제개혁의 차원에서 도입되었다. 주기적 으로 특정에 규제에 대해서 규제실적을 살펴서 규제목적과 규제개혁 원칙들의 달성여부 를 확인하여 여건 변동에 따라 규제의 적정성을 검토하는 제도가 바로 재검토형 규제일 몰제라 할 수 있다.
6) 백옥선, 앞의 보고서, 2017, 40면. 다만, 2009년 당시에는 이에 대한 법적 근거가 없었다. 2013년 행정규제기본법 제8조를 개정하여 규제재검토의 법적 근거를 명확하게 규정하였다. 백옥선, 같은 보고서, 52~53면 [표-3] ｢행정 규제기본법｣ 제8조 개정연혁 표 참조.
2009년 국가경쟁력강화위원회 제10차 회의 자료7)로 제출된 ‘선진규제시스템 구축을 위한 규제일몰제도 확대도입방안 논의’에서는 규제일몰제 적용 사례를 5가지로 범주화하 고 있다.
첫 번째, 시장의 특정 문제 - 과제 해결을 위해 일정기한 도입된 규제를 규제일몰제 대상 규제로 보았다. 그 예로서 금융거래정보요구권을 도입한 경우, 영화발전기금을 부과 하는 경우, 투기수요 억제 및 실수요자 공급 목적으로 도입된 ‘투기과열지구․공공택지 안의 민간건설 중형국민주택 등 우선공급제도’ 등을 들고 있다.
금융거래정보는 개인정보이지만, 개인정보보호법과 다른 절차에 의해서 정보요구를 할 수 있는 권리와 의무에 관한 사항과 영화산업발전을 위해서 일정기간 동안 발전기금 을 부과하도록 하는 규제 그리고 투기과열 억제를 위한 부동산 관련 규제를 일몰제 대상 으로 본 것이다.
첫 번째 분류는 존속기한을 갖게 되는 규제들은 모두 해당한다는 점에서 굉장히 넓은 범위에 걸친 분류라 할 수 있다. 모든 규제는 시장의 특별한 상황에 맞추어 설계되었다는 점에서 시장의 특정한 상황이 이 분류의 특징적 요건이라기보다는 일정한 기간, 즉, 존속 기한을 갖고 있는 규제라는 점이 특징이라 할 수 있다.
두 번째는 특정 위기상황, 공공적 요구로 서둘러 도입된 규제를 규제일몰제 대상으로 보았다. 그 예로서는 IMF 외환위기 이후 부실기업의 구조조정을 통한 기업정상화 촉진을 위해 기업구조조정전문회사 등록 제도를 도입하고 존속기한을 10년을 설정한 것이 그것 이다.
두 번째 분류도 본질상 첫 번째와 다르지 않은 이유라고 할 수 있다. 다만, IMF위기상 황에서 도입된 제도라는 점에서 차이점을 갖는 것으로 보인다.
7) 국무총리실, 법제처, 국민권익위원회, 국가경쟁력강회위원회, 국가경쟁력강화위원회 제10차 회의자료, 선진규제 시스템 구축을 위한 규제일몰제도 확대도입방안, 2009. 1. 29.
세 번째는 현재의 정보부족을 이유로 추후 검증하기로 하고 예방적 차원에서 먼저 도 입한 규제를 규제일몰제 대상으로 분류하고 있다. 그 예로서는 개발 사업에 대한 환경영 향평가시 ‘국민건강에 미치는 영향’ 항목도 검토․평가하도록 하면서 존속기한 3년을 설 정한 ｢환경보건법｣ 제13조가 그 예시이다. 각종 영향평가제도는 모두 사전에 미래의 결 과를 예측한다는 점에서 이와 같은 분류에 해당될 수 있다. 영향평가제도 도입시 존속기 한을 두는 경우에는 여기에 해당된다. 다만 당해 조항은 존속기한이 부칙8)에 규정되어 있었는데, 2013년에 존속기한 한정에 관한 내용이 삭제되었다.
네 번째는 신기술, 각종 표준 등 급변하는 행정환경과 관련된 규제와 관련된 사항은 규제일몰제 대상으로 보았다. 그 예로서 신규 공동주택 각 세대 간 경계벽 설치기준 및 층간소음 규제 등에 대한 ｢주택건설기준 등에 관한 규정｣ 제14조에 대해서 3년의 규제일 몰제가 적용9)되었다.
이러한 분류는 일단 시행이후 기준의 적정성을 다시 평가해 보겠다는 점에서 일몰제 사유로 선정된 것으로 보인다.
마지막 다섯 번째 사유는 우리나라의 특수한 사정에 의하여 도입된, 선진국에 없는 우 리 고유 규제를 일몰대상 규제로 보고 있다. 그 예로서 복수노조 금지를 들고 있다.
8) 법률 제8946호(2008.3.21) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조는 2010년 1월 1일부터 3년간 유효하였다.
9) ｢주택건설기준 등에 관한 규정｣ 제66조제4호에서 규정하고 있다.
제66조(규제의 재검토) 국토교통부장관은 다음 각 호의 사항에 대하여 다음 각 호의 기준일을 기준으로 3년마 다(매 3년이 되는 해의 기준일과 같은 날 전까지를 말한다) 그 타당성을 검토하여 개선 등의 조치를 하여야 한다.
1. 제6조에 따른 단지 안의 시설: 2014년 1월 1일
2. 제9조 및 제9조의2에 따른 소음방지대책의 수립 및 소음 등으로부터의 보호: 2014년 1월 1일 3. 제10조제2항에 따른 도로 및 주차장과의 이격거리: 2014년 1월 1일
4. 제14조에 따른 세대간의 경계벽 등: 2014년 1월 1일 5. 제15조에 따른 승강기 등: 2014년 1월 1일 6. 제25조에 따른 진입도로: 2014년 1월 1일
7. 제58조에 따른 공동주택성능등급의 표시: 2014년 6월 25일
8. 제65조의2제1항에 따른 장수명 주택 인증제도 적용 대상 주택: 2014년 12월 25일
이처럼 2009년 당시에는 규제재검토 제도가 도입되지 않은 상황이라는 점에서 주기적 인 재검토가 필요한 대상이라기보다는 특정한 상황에 대처하는 규제로서의 특징을 갖고 존속기한이 설정된 규제들이 일몰의 대상으로 분류되었다.
2009년 당시에도 자체적으로 ‘이러한 일몰제 적용대상이 되는 정부규제의 범위가 너무 협소하여 제도의 실효성이 미흡하다’는 분석을 하였다고 한다.10) 특히 당시 ｢행정규제기 본법｣의 일몰관련 적용범위가 신설․강화규제로 한정되었다는 점에서 기존 규제에 대해 서는 적용되지 못하고 있다는 점을 지적하고 있다.
이 밖에도 비현실적․획일적 제도를 유지하여 실질적 제도운용을 저해하고 있다고 지 적하여 규제재검토 제도가 필요하다는 점을 지적하였으며, 미등록 규제가 너무 많다는 점, 세부 기준과 절차가 미흡하다는 점, 그리고 일몰규제에 대한 분석 및 검증 절차 및 기준 그리고 역할분담체계가 미정립 되었다는 점을 문제점으로 지적하고 있다.
2009년을 시작으로 일몰형 뿐만 아니라 재검토형의 근거를 ｢행정규제기본법｣에 마련 하고, 법률, 시행령, 시행규칙, 훈령 등을 일괄 개선하여 기존규제 및 미등록규제에도 존 속기한을 설정하도록 하였다.
등록된 규제는 약 1500개의 ‘중요 규제’를 중심으로 ‘경제적 규제’에서부터 일몰제를 적용하도록 하였다. 그리고 미등록 규제로 지적된 규제에도 일몰제를 적용하도록 하였으 며, 행정규칙상의 규제에도 모두 일몰제를 적용하도록 하였다.
신설강화규제에도 일몰형과 재검토형으로 나누어서 일몰제를 적용하도록 하였는데, 일몰규제의 평가항목은 신설․강화 규제와 동일한 항목들로 구성하였으며, 신설․강화 규제가 일종의 사전평가로서 미래 예측적 분석이라면 일몰규제는 사후평가로서 객관적 과거 운용실적에 관한 것이라는 점에서 차이를 갖는다고 설명하고 있다.
10) 박영도, 행정규칙 일몰제의 실효적 운용을 위한 법제도적 정비방안, 한국법제연구원, 2013, 116면.
<표 Ⅱ-1> 규제일몰제의 적용이 제외되는 경우11)
신설․강화 규제 일몰규제
문제정의(배경, 원인, 심각성) 문제정의(그간 변화여부) 규제의 신설․강화필요성(시장실패 요인,
비규제 대안 등 검토) 규제 존치 필요성
복수의 규제대안 검토 좌동
비용․편익 분석(미래 예측적) 미래 예측적 분석 + 과거 운용실적 검증 규제의 적정성(비례성 원칙, 국제기준 등과
비교) 좌동
이해관계자 의견 검토 및 조치사항 좌동
규제집행의 실효성(집행자원․빙고) 좌동
예상치 못한 부작용 발생 여부 내용․용어의 불확실성으로 인한 혼란발생
여부
규제재검토는 그 본질상 사후평가의 성격을 갖고 있다. 따라서 사전평가라 할 수 있는 신설 강화 규제의 평가요소 중 일부를 제외하거나 사전평가기준을 그대로 적용하게 되었다.
규제재검토의 평가 형식도 ‘규제영향분석서’로서 각 부처가 작성하여 기한도래 3개월 전에 규제개혁위원회의 제출하여 심사를 받도록 규정하였다. 규제재검토는 그 본질상 사 후평가의 성격을 갖고 있다. 따라서 사전평가라 할 수 있는 신설 강화 규제의 평가요소 중 일부를 제외하거나 사전평가기준을 그대로 적용하게 되었다.
이러한 취지에서 시작된 규제재검토 제도의 도입은 규제개혁의 성과를 위한 규제재검 토의 확대 시행을 통해 거의 모든 규제에 재검토가 설정되게 되었다. 초기에 논의되었던 효율적인 규제관리제도로서의 규제재검토 제도의 도입목적은 현재에는 규제의 일상적인
11) 국무총리실, 법제처, 국민권익위원회, 국가경쟁력강회위원회, 국가경쟁력강화위원회 제10차 회의자료, 선진규 제시스템 구축을 위한 규제일몰제도 확대도입방안, 2009. 1. 29, 16면.
관리체계로 변모하였다고 볼 수 있다.
모든 규제를 주기적으로 관리할 기회를 갖는다는 점에서는 폐지를 할 수 있는 최소한 의 규제 및 국민편익을 위한 규제관리라는 규제개혁 원칙에 따르는 긍정적인 측면이 있 는 반면에 거의 모든 규제에 규제재검토를 붙여 놓음으로서 발생하는 행정부담 및 비용 그리고 중요규제와 비중요규제를 구별하지 않음으로서 문제가 발생되고 있다.
즉, 거의 모든 규제에 대한 재검토라는 점에서 업무부담 발생, 그에 따른 질적 관리 소홀의 문제, 가령 허가제에 규제재검토를 설정하게 되면 허가제의 연장을 고려하면서, 신고제 등의 규제완화를 검토할 수 있다. 다만, 업무의 과중으로 인해서 규제연장만 고려 하게 될 경우에는 규제재검토의 의의가 반감될 수 있다.
특별히 법 개정 사유가 발생하지 않을 경우에는 재검토 기간인 3년 내지 5년의 존속기 한 동안에는 규제가 존치될 수밖에 없다는 보수적인 측면이 있다.
요약컨대 현재의 가장 큰 문제점은 한정된 인원과 예산으로 매년 수백 개가 넘는 규제 재검토를 하게 되어 실질적인 심사를 하지 못하게 되는 심사의 형식화에 대한 우려라고 할 수 있다. 형식적 규제재검토는 규제개혁을 형식화시키는 문제점을 갖게 된다.