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영향으로 민간기업에서 비영리재단을 설립하여 농어촌지역에 병원을 신 축하였으며, 1980년대 초부터는 해외차관과 정책금융을 동원하여 아래 와 같이 본격적인 병상자원 확충을 시도하였는데, 민간의료기관의 신․증 축 지원이 주된 대상이었다.
〈표 8-1〉 우리나라 병상자원 확충시도
시기 재원 확충 사업의 대상과 내용
1978~1984 해외차관(OECF, KFW),
국내자금 의료취약지 민간병원 67개소, 6,580 병상 1986~1988 농어촌 발전기금 의료취약지 민간병원 26개소, 2,076 병상
1991~1993 국민복지연금 10,000병상
1994~ 재정투융자특별회계 부족병상 확충, 시설 개선, 15,938 병상
한편, 민간의료기관이 진출을 꺼리는 지역이나 특수병상에 대해서는 공공의료기관을 확충하였는데, 17개 군지역 보건소를 병원화 보건소(보 건의료원)로 전환하였고 국공립정신병원, 공립정신질환요양원, 국립결핵 병원 등 공공의료기관의 특수병상 13,000여 개를 확충하였다. 이와 함 께, 병상자원의 지역간 불균등 분포 심화를 억제하기 위한 연구와 정책적 인 시도도 있었는데, 1982년과 1984년에 시행된 ｢전국보건의료망편성 연구｣ 결과를 바탕으로 1985년 1월, ｢지역별의료기관개설허가제한등에 관한규칙｣을 제정하여, 병상 신증설 금지지역, 제한지역, 권장지역을 장 관이 고시하도록 하였으며 1987년에 시행된 ｢전국보건의료망편성 제2 차연구｣ 결과를 바탕으로 전국을 8개의 대진료권과 138개의 중진료권으 로 나누는 의료전달체계를 전국민 의료보험제도 실시와 함께 도입하였 다. 세 번째인 1990년대 중반 이후의 시기는 1997년에 시행된 ｢전국 병 상수급 및 적정배치에 관한 연구｣와 1998년에 시행된 ｢병상수급적정화 연구｣에서 급성기병상의 과잉 공급과 장기요양병상의 부족, 병상자원의
지역간 불균등 분포의 문제점이 지적되었다. 정부는 1998년 ｢21세기 보 건의료발전 종합계획｣을 수립하면서 급성기병상을 억제하고 장기요양병 상을 확충하는 방향으로 병상자원 정책을 전환할 의지를 표명하고 장기 요양병상 확충을 위한 재정 지원을 시작하였다. 유료노인시설 건립을 위 한 융자사업의 일환으로 노인전문병원 확충을 시도하고, 2002년부터 급 성기병상을 장기요양병상으로 전환할 때 재정투융자특별회계를 통한 자 금 지원을 실시하였다. 또한 2002년 1월에는 국민건강보험재정건전화특 별법을 제정하여 병상수급과 관리에 관한 중앙정부와 지방자치단체의 의 무를 명시하였다.
우리나라 병상자원 관리정책은 주로 수급관리정책에 초점이 맞추어져 왔다. 이로 인하여 해외 차관과 정책금융을 이용한 민간의료기관 신증설 지원 정책은 부족한 급성기 병상의 확충에는 어느 정도 기여하였으나, 병 상자원의 고른 분포를 유지하기 위한 정책들은 성공하지 못하였다. 따라 서 1980년대 후반에 병상자원의 지역적 편재 심화를 방지하기 위해 도입 한 정책들은 1990년대 초반에 모두 폐지되거나 사문화되었는데9) 이를 살펴보면, 1990년 6월에는 ｢대진료권 연도별 병상수 상한제｣ 가 폐지되 어 ｢지역별의료기관 개설허가 제한 등에 관한 규칙｣이 사문화되었으며, 동 규칙도 2000년 의료법의 근거조항이 삭제됨에 따라 폐지되었다. 병상 신증설에 대한 보건복지부장관의 사전 승인제도 역시 1990년 6월 병원 병상에 대한 사전승인제 폐지와 1993년 4월 의과대학부속병원을 제외한 종합병원 병상에 대한 사전승인제 폐지 등에 의해 단계적으로 완화되었 으며 의과대학이 소재한 동일 시․도에만 의과대학 부속병원의 개설을 허 가해 오던 ｢의과대학부속병원 신증축 처리기준｣도 1990년 6월 완화되었 다가 1994년 4월 폐지되었다. 전국민 의료보험 실시와 함께 도입되었던
9) 1990년 6월의 규제완화 조치의 결과는 1990년대의 기록적인 병상증가율로 나타났음.
진료권은 규제완화계획 일환으로 1998년 폐지되었다. 현재 시행되고 있 는 병상자원관리정책의 경우도 적지 않은 문제점을 가지고 있다. 정부는 병상자원관리정책의 방향을 급성기 병상의 억제/감축과 장기요양병상의 확충으로 전환하였으나, 이를 실현할 수 있는 법적 장치나 정책수단은 확 보하지 못하고 있다. 이를 좀더 구체적으로 살펴보면 우선 급성기 병상 증가를 억제할 수 있는 수단이 없다. 병원과 종합병원의 신설과 증축은 허가 사항이지만 현실적으로 운영은 신고제도와 마찬가지로 운영되고 있 으며10), 특히, 의원은 개설 신고 대상이고 의원이 운영하는 병상은 병원 의 병상과 비교할 때, 규제가 아주 약하기 때문에 최근 급증하는 의원 병 상수 증가를 억제할 수 있는 수단이 전혀 없다. 또한 수차례의 규제완화 와 정부권한 이양으로 모든 의료기관의 개설 신고와 허가는 기초 지방자 치단체장(보건소장)이 담당하고 있어, 광역 자치단체장 또는 중앙정부가 개입할 수 있는 실질적 수단이 없다는 점이다.
두 번째는 급성기 병상과 장기요양 병상의 적절한 공급, 균등한 배치를 위해서는 수요와 공급의 변화를 적기에 파악할 수 있어야 하나, 이에 대 한 모니터링이 이루어지지 않고 있다. 공급의 파악을 위해서 필요한 병상 유형에 대한 법률적 정의가 명확하지 않고11), 신고․허가 과정에 제출된 병상 수 이외에 실제 운영 중인 병상 수에 대한 정보는 공식적으로 수집 되고 있지 않으며,12) 수요와 병상 이용에 대한 정보가 제공되지 않아 각
10) 건축법상의 모든 절차를 마친 후 의료법상의 개설 허가를 신청하기 때문에 의료법의 요 건과 시설기준을 충족하는 경우 허가를 하지 않을 수 없으며 병상 공급과잉을 이유로 허가를 하지 않을 근거조항도 의료법은 가지고 있지 않음.
11) 급성기 병상과 장기요양 병상에 대한 법률적 정의가 없어 공식적인 현황이 파악되지 않 고 있으며, 연구자의 추계에 의존해야 함. 추계 기준도 연구자마다 약간씩 다른 것이 현 실임. 또한, 유사병상(신생아용 베시넷, 인큐베이터, 관찰병상 등)과 특수병상(중환자실의 병상, 면역억제 환자를 위한 격리병상, 전염병 환자를 위한 격리병상, 방사선 치료를 위 한 차폐병상 등)에 대한 정의도 마련되어 있지 않음.
12) 절차의 복잡함을 이유로 개설 허가시 최종 운영 목표 병상수를 제출하고 단계적으로 운 영하거나, 변경 허가를 받지 않고 일시적으로 병상을 확대 또는 축소 운영하는 사례가 많음.
종 보건의료계획이 형식적으로 작성되고 있다.
마지막으로 병상의 질적 수준에 개입할 수 있는 정책이 부재하다. 의료 의 질에 대한 관심이 증가하면서 병상자원의 질(quality)과 편의성 (amenity)에 대한 사회적인 요구도 높아지고 있다. 도시와 농촌, 병상의 규모, 개별 의료기관에 따라 질의 편차가 매우 큰 것으로 알려져 있으나 의료법은 최소한 시설 기준만을 제시하고 있으며, 기타 질 향상을 위한 정책은 부재한 상황이다.