전술한 바와 같이 최근 사회양극화해소와 관련하여 소득․지역 간 교육격차가 사회문제로 대두되고 있으며, 그러한 교육격차해소를 위한 다양한 노력들이 정부, 국회, 교육계 등에서 행해지고 있다. 여기에서 교육격차란 일반적으로 사회적․경제적․문화적 요인으로 인하여 발 생하는 개인․집단․지역 간의 교육기회․교육과정․학업성취 등의 차이로 정의하고 있다.22) 또한 개인․집단․학교․계층․지역 간에 나타나는 학업성취 등 교육결과 및 교육여건, 교육내용 등의 격차 또 는 교육여건의 차이로 인하여 발생하는 교육의 양적, 질적 차이를 의 미하는 용어로 사용되기도 한다. 일반적으로 교육결과를 나타내는 학 업성취도를 교육격차의 상징적인 지표로 인식하는 경향이 있으나, 이 것이 교육격차의 모든 측면을 대변하는 것은 아니다.23) 교육격차 중 에서 교육여건과 교육내용에 있어서 사회적으로 인용될 수 있는 정당
22) 교육복지법안 제3조 제2호, 권영진 의원, 교육복지법 제정을 위한 입법공청회 자 료(전게), 109면.
23) 김인희, 교육소외와 격차해소를 위한 교육복지정책의 과제(전게), 156면.
제1 절 교육격차의 개념정의
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한 사유 없이 발생하는 교육격차는 교육 불평등에 해당된다고 하겠다.
이와 같이 교육격차는 교육소외와 교육 불평등의 문제를 동시에 반 영하고 있는 것으로서, 교육 불평등과 교육소외가 심화될수록 교육격 차는 확대되는 현상을 보인다. 이러한 경우 교육격차를 해소하기 위 해서는 그 원인이 되는 교육소외 및 교육 불평등을 해소할 필요가 있 다. 2004년 교육인적자원부의 교육복지종합계획(2004-2008)에서도 교육 복지정책은 개인적, 가정적, 지역적, 사회․경제적 요인 등으로 인하 여 발생하는 교육소외, 교육 부적응 및 교육 불평등 현상을 해소하기 위함 것임을 명시하고 있다. 또한 교육격차(교육결과, 교육내용, 교육 여건의 차이)는 교육소외 또는 교육 불평등에 의하여 발생하는 경우 에 문제가 되며, 모든 교육격차가 항상 문제로 되는 것은 아니다.24)
따라서 이 연구에서는 교육격차를 “개인적, 가정적, 지역적, 사회․
경제적 요인 등으로 인하여 개인․집단․지역 간에 발생하는 교육소 외 및 교육여건 불평등 현상”으로 정의하고자 한다. 이 연구는 이러한 정의에 입각하여 교육격차를 해소하기 위한 교육복지정책의 법적 근 거가 되는 법제를 연구의 주된 대상으로 하고, 그에 대한 정비방안을 제시하고자 하는 것이다. 그러한 과정에서는 “교육격차해소를 통한 교 육복지의 실현”이라는 관점에 입각하여 교육관계 법령 및 원칙은 물 론 복지행정학이나 급부행정법에서 도출된 원리 및 원칙들에 입각할 필요가 있을 것이다. 즉, 행정법학에 있어서 급부행정의 원칙으로는 사 회국가의 원칙, 보충성의 원칙, 법률적합성의 원칙, 평등의 원칙, 과잉 급부금지의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 부당결부금지의 원칙 등을 들 수 있다.25) 복지행정학에 있어서 복지의 일반적 원리로 들 수 있는 것은 개인의 고유한 가치와 존엄성에 대한 신념, 인간의 자기결정권, 인간의
24) 예컨대, 미국의 Affirmative Action 등과 같이 교육소외를 해소하기 위한 교육복지 대응차원에서 의도적으로 교육여건의 차등을 두는 경우에는 오히려 교육격차가 정 당한 것으로 합리화될 수도 있는 것이다.
25) 석종현, 일반행정법(하), 삼영사, 1993, 360-370면 참조.
제2 장 교육격차의 일반론과 실태분석
평등 및 기회균등권, 인간복지실현의 사회적 책임성이다.26)
제2 절 교육격차해소의 근거
1. 문화국가의 원리
(1) 헌법적 근거
우리나라 헌법이 기본원리로서 문화국가의 원리를 채택하고 있다는 점에 대해서는 이론이 없다27). 우리나라 헌법은 국민주권의 이념적 실천원리로서 문화국가의 원리를 명시적으로 규정하고 있지는 않지 만, 다양한 형식으로 문화에 대하여 규정함으로써 문화국가의 원리를 기본원리의 하나로 채택하고 있다. 즉, 헌법전문에서는 “유구한 역사 와 전통에 빛나는 우리 대한국민은”이라는 표현을 통하여 문화국가의 이념을 선언하고, “정치․경제․사회․문화의 모든 영역에 있어서 각 인의 기회를 균등히 하고”라는 표현을 통하여 문화영역에서의 평등을 강조하고 있다. 또한 헌법 제9조에서 “국가는 전통문화의 계승발전과 민족문화의 창달에 노력”하도록 하고 있으며, 제69조에서는 대통령 취 임 시에 “민족문화의 창달에 노력”할 것을 선서하도록 하고 있다. 이 러한 규정은 문화국가의 원리를 선언한 규정으로서, 그 법적 성격은 국가목표규정으로 해석되고 있다.28)
교육격차해소의 헌법적 근거를 논의함에 있어서는 사회국가의 원리,
26) 이계탁, 복지행정학 강의, 나남출판사, 1994, 26-31면 참조.
27) 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2007, 148면 ; 김철수, 헌법학개론, 박영사, 2007, 139 면 ; 허 영, 한국헌법론, 박영사, 2007, 165면 등 참조.
28) 장용근, 헌법상 문화국가원리의 보장, 법학논총 제30권 제2호(단국대학교 법학연 구소, 2006), 26면. 이러한 규정이 전통문화의 계승발전과 민족문화의 창달이라는 표 현을 사용하고 있기는 하지만, 그것은 전통문화와 민족문화를 강조한 것에 불과하 며, 따라서 국가의 문화육성의 대상에는 원칙적으로 모든 문화가 포함되는 것으로 이해되고 있다. 김수갑, 헌법상 문화국가의 원리에 관한 연구, 고려대학교 박사학위 논문, 1993, 134면 참조.
제2 절 교육격차해소의 근거
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인간다운 생활을 할 권리(제34조) 등에서 찾을 수도 있을 것이다. 다 만, 사회국가의 원리와 인간다운 생활을 할 권리 등과 같은 사회적 기본권들은 인간의 물질적인 삶의 질에 중점을 두고 있다고 하겠다.
즉, 헌법재판소의 결정에 따르면, 인간다운 생활을 할 권리는 기타 사 회적 기본권에 관한 헌법규범들의 이념적 목표를 제시하고 있고, 동 시에 국민이 “인간적 생존의 최소한을 확보하는 데 있어서 필요한 최 소한의 재화를 국가에게 요구할 수 있는 권리”를 내용으로 하고 있으 며, 국가의 사회복지․사회보장 증진의 의무도 “국가에게 물질적 궁 핍” 등으로부터 국민을 보호할 대책수립의 의무를 부과함으로써 결국 인간다운 생활을 할 권리를 실현하기 위한 수단적 성격을 가진다고 한다.29)
이에 대하여 우리나라 헌법이 지향하는 “문화국가”란 “국가와 특별 한 관계를 가지고 있는 인간의 정신적․창조적 문화활동의 영역에 대 한 규율을 대상으로 하는 국가”30)로 정의하고 있다. 이러한 문화국가 의 원리에 기초하여 우리나라 헌법은 전통적으로 문화의 영역으로 간 주되는 교육, 학문과 예술, 종교 등을 학문과 예술의 자유(제22조 제1 항), 교육을 받을 권리(제31조), 종교의 자유(제20조) 등과 같이 문화관 련 기본권의 형태로 구체화하고 있는 것이다. 이와 같이 문화국가의 원리와 교육, 학문과 예술, 종교 등에 관한 문화관련 기본권들은 원칙 적으로 인간의 개성에 상응하는 문화적․정신적인 삶의 질에 관한 것 이다.31) 따라서 교육격차해소의 헌법적․이념적 근거는 사회국가의 원리나 인간다운 생활을 할 권리에서 찾기 보다는 문화국가의 원리에
29) 헌재 2000. 6. 1, 98마14. 이에 관한 상세한 내용은 이종걸, 사회적 기본권과 사회보 장법제의 문제점과 개선을 중심으로, 세계헌법연구 제15권 제1호(2009), 262면 참조.
30) 이승우, 헌법학, 도서출판 두남, 2009, 275면.
31) 이시우, 교육복지체제 구축과 교육복지법, 교육복지법 제정을 위한 입법공청회 자 료집(2008. 9. 5), 32면 참조.
제2 장 교육격차의 일반론과 실태분석
서 우선적으로 찾을 필요가 있을 것이다.
(2) 구체적 내용
이러한 문화국가의 원리를 실현하기 위하여 국가는 문화의 자율성 을 최대한 보장하면서 문화복지라는 정책적 차원에서 문화형성의 과 제를 수행하고, 문화적 불평등이 발생하지 않도록 노력해야 할 것이 다. 이와 같이 문화국가의 원리를 실현함에 있어서는 우선 문화활동 의 자율성이 보장되어야 한다. 이를 위하여 우리나라 헌법은 문화국가 의 원리에 기초하여 양심의 자유(제19조), 종교의 자유(제20조), 학문 과 예술의 자유(제22조), 교육을 받을 권리(제31조) 등과 같이 문화관 련 기본권의 형태로 보장하고 있다. 이러한 헌법적 보장의 이유는 문 화활동이 양심의 자유와 종교의 자유에 바탕을 둔 “사상의 다원성”32) 을 전제로 하지 않고는 이루어질 수 없고, 교육을 받을 권리 및 학문 과 예술의 자유를 통한 문화발전의 기틀이 마련되지 않고는 문화가 발전할 수 없기 때문일 것이다.
이와 같이 교육을 받을 권리는 문화활동의 자율성 보장하고, 이를 통 하여 문화국가의 원리를 실현하기 위한 불가결한 요소라 하겠다. 여 기에서의 교육은 국민 개개인의 타고난 소질을 개발하여 인격을 환성 하게 하고, 자립생활을 할 수 있는 능력을 증진시킴으로써 인간다운 생활을 누릴 수 있도록 하며, 나아가 평화적․민주적인 국가사회의 형 성자로서 세계평화와 인류공영에 이바지하도록 하는 것을 목적으로 한 다.33) 따라서 문화국가의 원리를 실현하기 위해서는 교육제도의 보장 또한 필수불가결한 요소라고 하겠다. 이로부터 우리나라 헌법은 교육 을 받을 권리와 함께 교육제도에 관한 구체적인 사항을 규정하고 있 는 것이다. 즉, 무상의무교육제도(제31조 제2․3항)와 평생교육제도(제
이와 같이 교육을 받을 권리는 문화활동의 자율성 보장하고, 이를 통 하여 문화국가의 원리를 실현하기 위한 불가결한 요소라 하겠다. 여 기에서의 교육은 국민 개개인의 타고난 소질을 개발하여 인격을 환성 하게 하고, 자립생활을 할 수 있는 능력을 증진시킴으로써 인간다운 생활을 누릴 수 있도록 하며, 나아가 평화적․민주적인 국가사회의 형 성자로서 세계평화와 인류공영에 이바지하도록 하는 것을 목적으로 한 다.33) 따라서 문화국가의 원리를 실현하기 위해서는 교육제도의 보장 또한 필수불가결한 요소라고 하겠다. 이로부터 우리나라 헌법은 교육 을 받을 권리와 함께 교육제도에 관한 구체적인 사항을 규정하고 있 는 것이다. 즉, 무상의무교육제도(제31조 제2․3항)와 평생교육제도(제