복지에 대한 단일법전은 사회적 소외계층으로 인식되는 대상을 중 심으로 노인, 아동, 장애인, 모자․부자가정 등에 관한 개별적 복지법 이 존재한다. 또한 근로자에 대해서도 사용주 측면에 비하여 사회적 약자로 간주되어 근로자복지기본법이 제정되어 있으며, 청소년복지기 본법이 별도로 제정되어 있다. 이와 같이 한 영역에 대한 단일법전이 있는 경우, 일반적으로 그 법에는 법의 제정목적과 이념, 관련원칙들 이 총론적으로 규정되어 있다. 이것은 법의 해석․적용에 있어서 매 우 중요한 의미를 가진다. 특히 단일법전이 각론에서 열거하지 못한 상황이 발생한 경우에도 총론에서 규정하고 있거나 법 자체에 내재하 는 이념과 원칙을 통하여 그러한 상황을 규율할 수 있는 힘이 발생하 기 때문이다.
그러나 전술한 바와 같이 교육격차해소를 통한 교육복지의 실현은 교육과 복지라는 두 정책의 교차하는 지역에 존재하지만, 교육과 복
제2 절 관련법제의 실태와 문제점
지를 모두 포괄할 수 있는 단일법전이 존재하지 않는다. 즉, 교육복지 관련법제는 단일법전이 없이 헌법, 교육기본법, 초․중등교육법 등으 로 이루어지는 학교교육 관계법령을 중심으로 청소년관계법령, 일반 복지 관계법령 등에 산재하고 있다. 이와 같이 교육복지정책을 시행 하는 법적 근거가 여러 관련법령에 산재되어 있어 통합적․체계적 교 육복지정책의 추진에 한계가 있을 뿐만 아니라 교육복지 대상자들에 대한 실효성 있는 교육복지 서비스제공이 곤란한 실정이다.79) 이로부 터 사안에 따라 각 부처가 주관하는 개별법령의 규율을 받을 수밖에 없기 때문에 특정 사안에 대해서는 현행법령의 힘이 미치지 못하는 현상이 발생할 가능성이 있다.80)
따라서 교육복지에 관한 이념 및 원리․원칙을 제시할 수 있는 통 합법이 없는 상황에서 구체적인 개별법령으로 관련사안을 규율할 경 우, 교육복지에 있어서 뜻하지 못한 사각지대가 발생할 수 있으며, 이 러한 사각지대를 규율할 법적 근거의 도출에 어려움을 겪게 된다. 결 국 이것은 개별법령의 사각지대에 대한 관계법령의 부재현상이 발생 하게 된다는 것을 의미한다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 다양한 교육복지법안이 제안되고 있는 것이다. 예컨대, 교육복지의 이념 및 원칙을 선언하고, 그것을 실현할 수 있는 총괄조정권한을 실질적으로 부여하는 교육복지법의 제정이 필수적이라는 주장을 들 수 있다.81) 또한 현재 심화되고 있는 사회양극화, 세계화, 국민의 생활수준 향상 등으로 교육복지에 대한 수요가 증대되어 국가수준에서 보다 적극적 으로 교육복지정책을 추진해야 할 필요성이 커지고 있는 만큼, 교육 복지정책을 안정적․체계적으로 추진할 수 있는 근거가 되는 교육복
79) 이혜영, 교육복지법 제정의 필요성과 과제(전게), 17면.
80) 예컨대 의무교육단계의 기초교육은 한 국가의 국민으로서 향유하는 기본권이기 이전에 인간으로서 당연히 가지는 인권임에도 불구하고, 이른바 불법체류자자녀에 대해서는 최소한의 교육기회조차 제공하고 있지 못한 실정이다.
81) 박재윤․황준성, 교육복지에 관한 법리 및 관련법제의 현황과 과제(전게), 71면.
제3 장 교육격차해소 관련법제의 현황
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지법이 조속히 제정되어야 한다는 주장도 있다.82) (2) 정책의 법적 근거부족
복지국가의 지향에 따른 현대 행정국가에서는 법치행정이 전제가 되 어야 하며, 이러한 법치행정․합법성을 현대행정의 주요이념으로 하 고 있는 한, 아무리 긴박한 행정과제가 발생한 경우 개별적 해결수단 으로서의 입법정책이 대응하지 못하면 행정책임을 명확하게 수행하는 것은 불가능할 것이다.83) 특히 복지행정은 이른바 급부행정의 하나로 서 법률적합성의 원칙에 따라 근거법령이 있어야 국가의 복지행정권 이 발동될 수 있다. 이것은 복지행정이 막대한 재정적 수요를 동반하 며, 그 재정은 국민의 세금으로 이루어진 것이기 때문이다. 이와 같이 오늘날 국가가 이념적으로 복지국가를 지향한다고 하더라도 국가가 개별사안에 있어서 복지행정권한을 발동하기 위해서는 예산과 입법적 근거가 마련되어야 한다. 즉, 국가 및 지방자치단체가 수행해야 하는 교육복지정책은 급부행정의 하나로서 법치행정 하에서는 법률적합성 의 원칙에 따라 관련법령이 구비되어 있어야 적극적으로 개입할 수 있다.
그러나 전술한 바와 같이 교육복지에 관한 단일법전이 없으며, 또한 기존의 교육 또는 복지 관계법령들은 상호 연계성이 부족한 실정에 있다. 교육정책은 교육정책으로, 복지정책은 복지정책으로 각각 따로 입안․시행됨으로써 그 실효성이 저하되며, 관련정책에 대한 충분한 법적 기반을 확보함에 어려움을 겪고 있다. 그 대표적인 예로는 통합 적인 법적 근거 없이 각 부처의 개별법령에 따라 행해지고 있는 교육 복지투자우선지역사업의 전개과정에서 발생하고 있는 문제를 들 수 있을 것이다.
82) 이혜영, 교육복지법 제정의 필요성과 과제(전게), 17면.
83) 이계탁, 복지행정학 강의(전게), 565면 참조.
제2 절 관련법제의 실태와 문제점
(3) 유사법안의 산재
교육복지 관련법령의 체계에 있어서 또 다른 문제점은 관련된 유사 법안이 많다는 것을 들 수 있으며, 이것은 관련영역에 대한 국가적 관심이 크다는 것을 의미하는 것이기도 하지만, 오히려 법체계의 복 잡성과 그로 인한 법적용에 있어서 혼란을 야기함으로써 법적 효율성 을 저하시키는 요인이 되기도 한다. 특히 이와 관련하여 관련법령의 통합․정비가 필요하다고 판단되는 대표적인 예로는 농어촌지역에 대 한 관련법령을 지적할 수 있을 것이다.
(4) 형식적 기회균등 중심의 규율
지식기반사회와 평생학습사회로 불리고 있는 21세기에 교육과 배움 의 장소는 따로 있을 수 없으며, 모든 사회영역이 교육과 배움의 장 이 되어야 한다. 이를 실현하기 위해서는 형식적 의미의 교육기회 확 대와 균등도 중요하지만, 실질적 의미의 교육기회 확대와 균등도 중 요한 의미를 가진다. 특히 평생학습사회에 있어서 가장 중요한 것은 자신이 스스로 학습하여 나갈 수 있는 기초학력을 갖추는 것이며, 국 가․사회가 모든 국민에 대하여 최소한 기초학력을 갖추도록 해야 함 에도 불구하고 현행 관련법령의 체제는 형식적인 교육기회의 제공에 만 중점을 두고 있다. 즉, 교육복지의 시작점이 균등한 교육기회의 보 장이라고 한다면, 그 끝은 교육결과의 균등이라고 할 수 있다.
그러나 결과의 평등에 대한 추구는 현실적으로 요원한 실정이고, 교 육복지는 국민교육과 관련된 최저 기초학력 보장을 추구해야 하지만, 이에 관한 법령을 찾아보기 어려운 상황이다. 현재 기초학력의 보장 과 관련되는 규정으로는 초․중등교육법이 학습부진아 교육이라는 조 명 하에 학습부진 또는 성격장애 등의 사유로 정상적인 학교생활을 하기 어려운 학생 및 학업을 중단한 학생들을 위하여 대통령령이 정
제3 장 교육격차해소 관련법제의 현황
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하는 바에 따라 수업일수 및 교육과정의 신축적 운영 등 필요한 시책 을 강구하도록 하고 있는 것(제28조)과 같은 법에서 규정하고 있는 대 안학교 관련규정(제60조의3)을 들 수 있을 뿐이다.
제1 절 미 국