공공 공연장의 주된 사업은 기획공연사업과 공연장 대관사업이며 소속 국공립예술단체를 함 께 운영하고 있는 경우 예술단 공연도 핵심사업으로 포함하여 운영하고 있다. 그런데 지역공연 장이 수행하는 역할과 사업이 유사함에도 불구하고, 실제 운영주체는 사업소 형태로 직접 운영 하거나 시설관리공단 소속, 재단법인, 그리고 민간위탁이나 사단법인 등으로 다양하게 나타난 다(이은미ㆍ정영기, 2010：87). 공공 공연장의 운영체계는 크게 직접관리방식과 간접관리방식, 혼합관리방식으로 나누어 살펴볼 수 있다4).
1) 직접관리방식
직접관리방식이란 공공재인 문화서비스를 시장기구를 통하지 않고 일반행정기관에서 직접 관여하여 공급하는 경우를 말하는데, 우리나라에서 흔히 국공립이라는 명칭으로 설립ㆍ운영되 고 있는 공공단체에서 문화서비스를 제공하는 경우를 말한다. 직접관리방식은 일반행정조직 (부, 처, 국, 과, 사업소 등)에 의해서 운영될 뿐만 아니라 행정관리 책임자와 직원도 대부분 공무원으로 구성된다. 설립주체인 시, 군, 구가 직접 문화시설을 운영하는 직영방식은 기관별 로 상이하나 담당공무원이 1~3인 정도 파견근무를 한다.
이러한 방식은 민간부문의 운영능력이나 의지가 갖추어져 있지 않은 경우, 특히 문화시설의 설립초기에 적합하다. 지방자치단체의 담당부서와 긴밀한 관계를 맺으며 운영되고 재정적 지
4) 이상철, 2002, “기초자치단체 문예회관의 효율적 관리방안”, 한국정책학회보, 11권, pp.198-200.
원도 안정적이기 때문이다. 공공문화시설로서 예산회계법의 적용을 받고 있고, 지출에 필요한 예산은 전년도를 참고해 큰 변동 없이 책정되며 수입은 전부 자치단체 세입예산에 편성된다.
따라서 행사를 기획하여 그에 맞는 예산을 책정하는 것이 아니라 이미 정해진 예산 안에서 운 용을 하게 되므로 사업성과 수익에 대한 부담이 없다고 볼 수 있다.
그러나 직접관리방식이 안정적인 지원이 이루어지는 장점을 갖는 반면, 경영과 예술적 측면 에서 전문성이 부족하다는 단점을 동시에 가진다(이호응, 2010：9). 수익성에 대한 부담이 공 단이나 재단법인에 비해 적기 때문에 능동적으로 공연장 기획프로그램을 구성하기보다는 시설 대관 위주로 운영하는 경우가 많다. 또한 현실적으로 지방공무원의 문화기획력이 낮고 잦은 순환보직으로 인해 경영노하우를 지속적으로 축적시킬 수 없어 관료주의적 형식주의 문제를 야기할 수 있다. 특히 안정성이 보장되는데 비하여 공무원들의 보수적 관료주의 경향 때문에 문화예술의 본질인 창의성이 훼손되기 쉬운 단점이 있다. 더불어 정부예산회계법에 따라 수입 과 지출이 분리되어 있고 행정절차와 기부금모집의 제한 등의 제약이 많아 문화예술 특수성을 살린 사업 진행에도 한계가 있다(이은미ㆍ정영기, 2010：93).
관장은 지방공무원법에 의하여 대부분 공무원 중심으로 채용하였으나, 그 결과 지역문화에 대한 식견이 없는 사람이 관장을 맡게 될 경우 문화활동을 활성화하는데 어려움을 야기하기도 하였다. 이에 따라 2000년을 전후하여 공연장의 전문성을 확보하기 위해 관장과 공연기획부분 에 개방형 임용을 실시하는 경향이 늘어나고 있다. 또한 운영위원회나 문화전문위원제도 등을 통해 직접운영방식의 단점을 보완할 수도 있다(홍지성, 2008：48).
2) 간접관리방식
문화서비스의 간접관리방식이란 문화시설 소유는 국가나 지방자치단체가 하되 운영은 특별 법에 의한 특수법인 또는 사법인 형태, 즉 주식회사나 재단법인 형태로 관리되는 방식을 말한 다. 전문인력을 확보하여 책임경영을 도모할 수 있다는 장점 때문에 전 세계적으로 크게 활용 되고 있는 제도이다. 문화서비스를 공급할 때 정부가 혼자서 담당하는 것보다 자금, 인력, 기술 등 여러 부분에 걸쳐 정부와 민간부문이 협력함으로써 문화서비스 공급에 더 큰 효율을 얻을 수 있다는 사실을 전제로 한다. 그러나 간접관리방식이 상대적으로 자율성을 보장할 수는 있으 나 대형 문화공간을 유지관리 시 재정수지를 맞추기 어렵다는 기본적인 약점을 가지고 있다.
따라서 수익사업을 개발하기 쉽지 않은 문화서비스 분야에서 재단법인이나 주식회사형의 간 접관리방식이 효과를 거둘 수 있을지는 미지수이다. 결국 간접관리방식의 성공여부는 재원 및 재정확보에 달렸다.
공공 공연장 운영과 관련된 간접관리방식은 크게 민간위탁, 시설(도시)관리공단 위탁, 재단 법인 운영으로 나뉜다.
민간위탁방식
지방자치단체가 문화시설을 설립하여 소유하되, 실제 운영은 비영리단체나 시민사회단체 등 민간기관에 위탁경영하는 방식으로 수탁기관이 의지와 능력을 갖추고 있는 경우에 가능하다.
입찰 등을 통해 위탁 경영 단체를 선정하고 연간 운영비를 계약하여 지방자치단체에서 정해진 민간위탁금을 지원하며 부족한 부분은 자체 수입으로 충당한다. 기업회계를 따르며 직접운영 이나 공단운영보다 직원들의 전문성 함양이 용이하여 서비스와 운영의 전문성을 확보할 수 있 다는 점이 장점이다. 그리고 재단법인에 비해 재정부담이 적고 위탁운영 후 평가를 통하여 재 계약이나 해지를 검토할 수 있다. 하지만 수익성이 중시되고 공공성이 약하며, 운영단체 계약 기간의 불안정으로 인해 장기계획 수립이 불가능하고 고용 직원의 신분이 불안정한 것이 문제 점으로 나타나고 있다(이은미ㆍ정영기, 2010：94).
이러한 방식의 관건은 민주적이고 공개적인 경쟁방식을 통해 위탁대상기관을 선정하는 일이 다. 공개경쟁을 통하여 문화프로그램 기획력과 열정을 갖고 전문적이고 효과적으로 운영할 수 있는 체계를 갖춘 기관을 선정하여야 하며, 지방문화원을 비롯한 문화예술단체뿐만 아니라 시 민단체, 기타 다양한 단체에 개방하여 참여기회를 확대할 필요가 있다. 계약조건에는 계약기간, 계약취소, 운영목적과 임무, 주요사업 및 운영계획, 인력, 재정, 감사 등에 관한 사항이 포함되 어야 하며, 재정은 정부지원금, 자체사업수입, 관련단체 지원금, 기타 후원금 등으로 충당한다 (홍지성, 2008：48-49).
시설(도시)관리공단 위탁운영방식
민선 이후 지방공단인 시설(도시)관리공단 설립이 확대되어, 서울시에서는 중구, 노원, 서초 구를 제외한 22개 구청이 시설관리공단을 운영 중이다. 문화시설의 시설관리공단 위탁은 엄밀 히 말해 민간위탁이라 할 수 없는데, 지방자치단체가 설립한 지방공사, 공단이 운영주체이기 때문이다. 수익성이 강한 사업은 원칙적으로 민영화하고 공공성이 강한 사업은 경영혁신을 추 진해 예산낭비를 최소화하면서 효율성을 높이기 위해 시설관리공단이 설립되었다. 개정된 지 방공기업법(1999.1.29)은 민간의 경영참여가 어려운 수도사업, 공업용수도사업, 궤도사업, 자동 차운송사업, 지방도로사업, 하수도사업, 주택사업, 토지개발사업, 의료사업 등 9개 사업에 대해 서만 시설관리공단 설립을 허용했으며, 대통령시행령(2007.3.9)으로 사업대상을 기존 9개에서
의료사업을 삭제하고 8개 사업으로 축소했다. 이러한 연유에서 효율성을 목적으로 설립되는 시설관리공단이 문화기반시설인 문화예술회관을 운영하는 것은 많은 어려움을 안고 있다(홍지 성, 2008：49-50).
시설관리공단 소속 직원들도 순환근무를 하지만 공무원에 비해 이동이 적다. 하지만 직원들 의 문화예술 전문성이 재단법인에 비해 약하고 공기업 운영과 시설관리 차원의 경영효율성이 강조되어 문화예술의 특수성을 반영한 프로그램 구성에 한계가 있다. 따라서 개별적 차이는 있지만, 대체적으로 재단법인에 비해 능동적 프로그램 구성능력이 약하다. 그리고 불필요한 행 정절차와 지방공기업법에 따른 예산편성, 그리고 수입과 지출의 분리 등 행정적 제약 때문에 외부재원 조성에 수동적인 것이 단점이다(이은미ㆍ정영기, 2010：93).
재단법인 운영방식
재단법인은 민법에 근거하여 지방자치단체가 출연하여 설립하는 독립적인 운영체제이다. 이 사회가 구성되어 재정과 사업전반에 걸쳐 의사결정권을 행사하고 있고 문화예술 특수성과 전 문성을 갖춘 가장 이상적인 운영조직이지만 제도적 정착을 위해서는 개선되어야 할 점이 많다.
재단법인은 문화예술분야에 전문성을 갖춘 직원들로 구성되어 적극적으로 프로그램을 운영하 고, 발생한 수입은 자체수입으로 처리되어 운영비의 일부로 쓰이기 때문에 수익창출이 중요하 다. 이러한 이유로 입장료와 대관료가 상승하고 대규모의 기획공연 유치에 집중함으로써 지역 주민들과 예술가들을 위한 공연장 역할을 제대로 수행하지 못할 수도 있다는 단점이 있다.
운영예산은 대부분 지방자치단체에서 지원되지만 자체수입으로 일부를 충당하고 기업이나 개인의 후원금을 조성할 수 있으며 예산집행에서 탄력적 운영이 가능하다. 그러나 재정규모의 부담으로 재단법인을 통해 공연장을 운영할 수 있는 곳은 재정자립도가 높은 지방자치단체인
운영예산은 대부분 지방자치단체에서 지원되지만 자체수입으로 일부를 충당하고 기업이나 개인의 후원금을 조성할 수 있으며 예산집행에서 탄력적 운영이 가능하다. 그러나 재정규모의 부담으로 재단법인을 통해 공연장을 운영할 수 있는 곳은 재정자립도가 높은 지방자치단체인