공공성 하위 개념의 논점과 현재 경영평가 체계에서의 수용성

가. 정부성을 둘러싼 주요 논점

공공성 개념의 한 축이라고 할 수 있는 정부성과 관련하여 그간 제기되었던 논의의 핵심은 정치적 권위에 기초한 사업수행에 대한 대내외적 비판에 있다. 그간 정부 국책 사업에의 공공기관의 참여는 공공성의 정치적 권위의 측면에서 공공성에 부합한다고 할 수 있지만 결국 무리한 사업 참여로 인한 공공기관 부채를 양산해 왔다. 일단 정부성이 확보되면 공공성을 지닌 것으로 판단될 수 있기 때문에 공공기관이 수행하는 사업과 활 동이 과연 사적 경제주체들이 애초에 아예 수행할 수 없는(혹은 매우 어려운) 기능이라 는 기준에 얼마나 부합하는지 살펴볼 필요가 있다. 이는 곧 애초 공공기관 설립 목적들 과 일치하는 사업들이 시행되는지를 평가할 필요가 있다는 것을 암시한다. 이와 관련 공공기관이 공공서비스를 민간 기업에 비해 저렴한 비용으로 제공함으로써 야기된 부채 와 손실은 정책적 부채로서 공공성을 인정하자는 일부의 주장도 이러한 공공성의 정치 적 권위에 근거한 논의라고 볼 수 있다.⁴⁾ 하지만 이와 관련해서 현재의 ‘공공기관 손실 보전 의무조항’으로 말미암아 공공기관의 정책적 부채가 정부에게 재정 부담을 가중시키 고 공공기관에게는 재무책임성 약화를 초래한다는 지적도 동시에 나오고 있어서 정치적 권위에 입각한 공공기관의 정책수행의 공공성 평가는 앞으로도 계속 논란의 핵심으로 남을 것이다.

현재 2014년 공공기관 경영평가에서 계량적 지표로 정부권장정책 이행실적 평가대상 4) 2014년 공공성 회복을 위한 시민사회의 공공기관 개혁 토론회

항목에 대하여 각 사업의 주관부처가 제출한 실적 자료를 활용하여 정부권장정책을 평 가 지표의 하나로 삼고 있다. 즉 법령상 의무, 권장사항 및 주요 국가정책사업 등 정부권 장정책에 대한 기관의 이행실적의 평가 부분은 이러한 공공성의 정치적 권위 측면과 연 결된다고 할 수 있다. 하지만 정부권장정책의 이행실적에 대한 정량적 평가 이외에는 공공성의 하위 개념으로서의 정부성을 평가하는 요소는 전무한 실정이다.

나. 형평성을 둘러싼 주요 논점

공공성 개념의 하위 구성요소로서의 형평성과 관련하여 최근 주목을 받았던 내용은 바로 공공기관 동반성장 실적평가이다. 2013년 기준 공공기관 동반성장 평가대상은 총 59개에 이르고 있는데 특히 5개 발전자회사와 한국수자원공사, 한국농어촌공사 등 굵직 한 주요 공공기관들이 다양한 동반성장 전략을 추진하고 있다. 동반성장을 위한 주요 제도들로는 성과공유제도, 하도급제도 개선 등 공정거래제도, 중소기업 지원제도 등이 있으며 주요 공공기관들의 동반성장 노력은 동반성장 실적평가 제도를 통해서 관리되고 있다. 각 공공기관의 형평성 차원에서의 동반성장 전략과 관련해서 K-Water(수자원공 사)는 중소기업을 위한 성과공유제, 국토부 산하 공기업 최초의 원･하도급사 간 표준계 약서 사용 의무화, 36건의 보유기술이전 및 기술료 인하, Water+ 론을 통한 22개 업체 에 114억원 지원 등의 구체적 실적을 대외에 홍보하고 있다.

현재의 동반성장 실적평가의 내용이 형평성의 일부 내용과 부합하고 있다는 점에서는 고무적이지만 실제 공공기관 경영평가에서의 수용도는 높다고 보기 힘들다. 2013년 경 영평가 평가 지표 중 리더십과 책임경영 카테고리에서 사회적 기여의 사회공헌 평가 부 분이 형평성을 평가하는 부분이라고 볼 수 있다. 하지만 사회공헌 평가지표는 2014년 경영평가의 지표에서는 독립된 사회공헌 평가 부분은 제외되었다. 결국 형평성 차원의 평가 지표들은 일부 정부권장정책 이행실적 평가대상(예를 들면 청년미취업자 고용실 적, 장애인의무고용, 국가유공자 우선채용, 중소기업제품 우선구매, 전통시장 온누리상 품권 구매 등)과 조직인적자원 및 성과관리의 세부성과내용(예를 들면 비정규직의 정규 직 전환, 사회형평적 인력활용 확대 등)에 포함되어 있어서 부분적으로나마 평가기준으 로 활용되고 있다. 또한 평가지표 중 노사관리에서 합리성 제고를 위한 노력과 성과를 평가하고 있는데 그 일부 내용이 형평성의 내용과 관련이 있는 정도에 그치고 있다.⁵⁾

다. 외부적 연관성을 둘러싼 주요 논점

정부 3.0의 정부운영 패러다임이 행정의 전반에 걸쳐 강조되고 있는 상황에서 소통과 협력을 그 기초로 하는 공공성의 하위 개념인 외부적 연관성은 더욱 중요하게 인식될 필요가 있다. 특히 정부 3.0의 철학은 공공기관 3.0으로 진화하여 공공기관들의 미래 성 장동력의 확보를 위한 구체적 방안을 제시하고 있다. 공공기관 3.0의 여러 가지 성장 과 제들 중에서 공공기관 간 협력 강화와 민･관 상호간 개방형 혁신 추진 등의 전략 과제들 의 도입은 그동안 공공성 논의에 있어서 주변부에서 홀대를 받았던 외적 관여(external engagement)의 구체적 방안을 요구한다. 이러한 흐름에도 불구하고 현재 공공기관 경 영평가에서 외부적 연관성에 대한 평가 지표는 사실 없다고 볼 수 있다. 가장 근접한 내용은 기획재정부가 실시하는 고객만족도와 국민체감도 조사의 결과가 경영전략 및 사 회공헌에서 국민평가 영역을 통해서 기관의 외부 고객집단의 만족 수준을 평가하고 있 다. 하지만 이 평가는 기관이 자체적으로 시민이나 외부 기관의 의견을 수렴하는 노력이 라고 볼 수 없다는 점에서 단순한 고객만족도와 국민체감도의 조사는 결코 공공성의 하 위 개념인 외부적 연관성을 평가할 수 없다.

라. 투명성을 둘러싼 주요 논점

공공기관의 공공성 하위 개념으로서의 투명성에 대한 논의도 역시 현재 활발히 논의 되는 공공기관 3.0의 흐름과 연결되어 있다. 공공기관 운영의 투명성은 정부와 공공기관 운영에 대한 세부 정보를 이해할 수 있을 때 확보된다는 측면에서 기관의 투명성 확보 전략은 물론 동시에 기관의 투명성을 적절하게 평가할 수 있는 효율적인 전략의 필요성 이 대두되고 있다. 투명한 정보공개를 구현하여 국민과 공공기관 간의 비대칭적 관계를 청산하기 위해서 반드시 수반될 수밖에 없는 감시, 감독, 통제는 역시 공공기관의 투명 성 제고를 위한 구체적인 방향을 제시해 주고 있다. 한편 현재 공공기관의 투명성을 종

5) 노사관리에 대한 평가 내용을 구체적으로 살펴보면 (1) 노사관계 선진화를 위한 전략들이 합리적으 로 개발되어 실천되고 있는가, (2) 합리적이고 적법한 노사관계가 구축되어 노사협력이 실현되고 구 체적으로 성과를 내고 있는가, (3) 노･사 간의 공감대 형성을 위한 의사소통과 노사관계 관리역량 강화 노력과 성과는 적절한가, (4) 경영･인사권의 침해를 조장하는 단체협약의 개선을 위한 기관의 노력과 성과는 적절한가, (5) 노조가 있는 경우에 단체협약의 내용이 합리적이고, 이를 개선하기 위 한 기관의 노력과 성과는 적절한가, (6) 노조가 없는 경우에는 노사협의회를 실질적이고 효율적으로 운영하기 위한 기관의 노력과 성과는 적절한가 등이다.

합적으로 평가하기 위하여 국민권익위원회에서는 공공기관 청렴도 측정을 매년 실시하 고 있다. 중앙행정기관, 광역자치단체, 기초자치단체, 시도교육청, 공직유관단체(공기업, 준정부기관, 지방공사, 지방공단, 연구원, 기타 공직유관단체), 국공립대학 등 국가의 모 든 공적 조직을 대상으로 청렴도 측정을 하고 있는데 이러한 종합적이고 단일한 체계의 청렴성 평가가 공공성의 하위 개념으로서의 공공기관의 투명성을 평가하는 데 있어서 측정 지표의 적절성과 구체성은 물론 평가 결과의 신뢰성에 대한 논의가 필요할 것이다.

현재 공공성의 하위 개념으로서의 투명성에 대한 평가는 부분적으로 공공기관 경영 평가에서 미약하게 수용되고 있다. 현재 경영평가 시스템에서의 투명성은 경영전략 및 사회공헌 파트에서 전략기획 지표 중 “기관의 비전과 목표를 수행하기 위한 경영전략의 수립과 시행, 국정과제 이행노력, 윤리성･투명성･안정성 제고와 공정사회 구현 등을 위 한 기관의 노력과 성과”를 평가하고 있다. 보다 더 자세히 윤리경영, 내부견제 시스템의 운용과 경영공시 등을 통한 경영투명성 노력이 적절한지에 대한 평가가 이루어지고 있 다. 또한 재무예산관리에서 세부 평가 항목에 예산집행의 투명성 제고와 노력과 성과가 평가대상이기도 하다. 종합적으로 현재의 공공기관 경영평가에서 투명성에 대한 평가는 매우 미시적 단위에서 재정 파트에 국한되어 제한적으로 이루어지고 있다고 평가할 수 있을 것이다.