공공성은 고도로 다면적 측면의 요소들이 혼합되어 있는 조직의 공적인 특성을 분명 하게 나타내 주는 요소라고 할 수 있다(Bozeman, 1987). 공공성은 조직이나 기관의 투 입 요소일 뿐 아니라 성과라고 볼 수 있다(Moulton & Bozeman, 2011). 특히 Moulton(2009)은 조직의 행태나 성과들에 의해서 설명되어지는 공적 가치의 실현을 위 하여 기관들이 얼마큼의 공공성을 제공하는지를 평가하는 것이 중요하다고 강조하고 있 다. 매번 정부가 바뀔 때마다 제기되는 공공기관의 민영화 움직임은 공공기관이 갖는 정치적 권위의 약화를 가져왔으며 경제적 권위에 의한 제약의 증가는 공공기관의 사적 성질이 증대되는 원인되고 있다. 공공성의 중요성에도 불구하고 그간 관련 선행 연구들 은 다양한 조직적이고 환경적인 영향 요인들을 기관의 공공성 차원에서 설명하는 데 소 홀해 왔다(Moulton, 2009). 본 연구는 선행 연구가 고찰한 주요 공공성 개념들을 바탕 으로 공공기관 공공성을 설명하는 다수의 학자들이 공통적으로 강조하고 있는 4가지 공
통 요소들을 제시하고자 한다. 그 4가지 요소는 정부성, 형평성, 외부적 연관성, 투명성 이며 이후의 공공기관 공공성 평가 요소들의 도출을 위한 분석틀 수립 등을 포함한 일련 의 연구 방향은 모두 이들 4가지 하위 개념을 중심으로 설계하였다.
가. 정부성3)
우리는 공공기관을 고유 명사화시켜서 호칭을 하지만 사실 “공공”성을 지닌 기관이라 는 지극히 상식적이고 당연한 “공공”의 성격과 특성에 주의를 기울이는 데 인색하다. 이 러한 “공공”의 특성을 가장 많이 지닌 공공성의 하위 개념이 바로 “정부성”이다. 정부성 은 사적 경제주체들이 할 수 없는 기능이나 역할을 수행하는 권위와 책임(백완기, 2007) 을 의미한다. 정치적 권위에 의해 제약받고 권한을 부여받는 정도는 공공성의 중심 개념 이다. 결국 정부에 소속된 기관들의 정부성이 정치적 행위자(국민과 시민)의 이익을 고 수하도록 정치적으로 요구함으로써 공공기관의 공공성은 증가한다. 이러한 정부성의 개 념을 Bozeman(1987)은 ‘정치적 권위’라는 용어를 통해서 기관이 정치적 권위에 종속되 는 정도로 파악하기도 한다. 비록 이러한 정부성이 공공성과 관련한 모든 범위의 조직 성과들을 설명할 수는 없겠지만 권위와 책임에 기초한 정부성은 공공성 개념 구축에 있 어서 핵심적인 요소라고 볼 수 있다. 정부성의 개념은 여러 측면에서 특징을 살펴볼 수 있는데 가장 두드러진 것은 공공기관의 의사결정, 조직업무의 우선순위, 조직의 성과들 이 시민적이고 정치적인 맥락에 의해서 형성되어 조직관리, 우선순위, 성과들이 소유주 들, 고객들, 시장경제에 의해서 독점되는 사적 조직과 구별되는 정부적 특성을 갖는다는 점이다(Walder & Bozeman, 2011). 정부성이 지닌 또 하나의 특성인 법적 소유권(legal ownership)에서 비롯되는 행태적 특성은 공공기관의 공공성을 확인하는 중요한 요소 (Rainely at el., 1976)이지만 조직의 특질들이 단일한 소유 원천의 구조적 특징의 결과 라고 보기 어려울 뿐더러 공사 섹터의 구분이 불명확한 소위 하이브리드 조직들의 출현 으로 상당한 한계가 있다고 볼 수 있다(Bozeman & Bretschneider, 1994).
이러한 정부성은 규칙제정, 모니터링, 활동규제, 정치적 감시의 형태를 통해서 실행되
3) 백완기 교수(2007)는 과정적이고 비공식적이며 협상적 성격의 정치성(political)과 구별되는 정부성 의 요소를 “정부에 관계되는 것들(governmental)”이라는 용어를 사용하여 민간이 아닌 공공기관들 이 수행하는 역할과 기능의 공공적 성격을 설명하고 있다. 본 연구에서의 정부성은 백완기 교수의
“정부에 관계되는 것들”과 개념적으로 유사하지만 공적 주체가 수행하는 공공적 성격에서 확장된 좀 더 정치적 권위의 맥락에서의 영향을 받는 공적 성격을 아우르는 개념이라고 볼 수 있다.
어진다. 공공기관 정부성의 핵심이라고 할 수 있는 정치적 권위의 수준을 측정하는 대표 적 사례는 조직의 예산 중 정부로부터의 재원이 차지하는 비중이라고 볼 수 있다. 공공 기관의 높은 정부성은 조직의 높은 수준의 공공성과 관련이 있다. 하지만 이러한 정치적 권위의 차원은 공공성 단일의 독자적 특성이라기보다는 다른 공공성 개념들과 상호작용 하는 요소로서 파악될 필요가 있다. 예를 들어서 사회적 형평을 위한 제도들(동등한 고 용 기회)은 종종 정치적 권한(mandates)에서 비롯되기 때문이다. 결국 공공기관 공공성 에 대한 평가는 정치적 권위와 더불어서 다른 공공성 하위 개념들의 복합적 고려가 수반 될 수 있다. 하지만 공공기관의 정부성의 측면을 따로 분리해서 살펴본다면 기관의 공적 활동, 공적 결정, 공적 통제 등으로 나누어 볼 수 있을 것이다.
나. 형평성
형평성은 공적 영역에서 직간접적으로 봉사하는 기관들에 의한 공정하고 정의로운 행 정을 지칭한다(Frederickson, 1971). 보다 구체적으로 Haque(2001)는 사회적 형평을 기관이 일부 선택받은 계급이나 집단의 단편적 이익을 초월해서 공공을 구성하는 다양 한 사회집단과 계층의 요구와 수요에 봉사하는 정도라고 정의한다. 형평성은 공정성과 매우 밀접하게 연결되어 사실 많은 학자들은 이들 두 개념을 혼용하기도 하지만 그 차이 는 존재한다. 형평성은 강자와 약자의 균형을 맞추기 위한 노력이 전제되어 사회적 약자 를 고려하는 가치 지향적 편향성을 갖지만 공정성은 특정 집단이나 개인의 편을 들지 않는 절대적 객관성과 중립성을 전제한다(백완기, 2007).
사회적 형평의 구체적 개념을 도출하기 위하여 Guy와 MCandless(2012)는 5가지 세 부 내용들을 분해한다. 이에 따르면 형평성은 (1) 적법절차, 동등한 보호, 인권 등을 의 미하는 절차적 공정, (2) 서비스와 편익의 획득가능성에 있어서의 형평, (3) 서비스와 편익을 제공하는 절차에 있어서의 형평, (4) 모든 집단들에 대한 성과의 동등한 수준, (5) 정책 대안과 서비스 전달에 대한 견해를 표명하는 공론장의 보장 등의 성격을 복합 적으로 함축하는 개념으로 이해할 수 있다. 형평성은 기본적으로 개별 시민들이 그들의 사회경제적 지위나 인구통계적 특성에 상관없이 정부조직과 정치 시스템에 의해서 동등 한 취급을 받아야 한다는 것(Shafritz et al., 2011)을 전제하며 기관이 절차적으로는 물 론 성과적으로 보다 더 형평성을 추구할수록 공공성의 수준은 향상된다고 보았다.
형평성에서 또 하나 생각해야 할 부분은 보다 많은 공공 대중들이 기관의 서비스들로
부터 편익을 얻을 수 있는 상황이 사회적 형평에 기여한다는 사실이다(Merritt, 2013).
한편 사회적 형평을 구현하기 위한 제도적 장치들을 마련하는 데 있어서 공공기관이 고 려해야 할 요소로는 법적이며 정책적인 강제 규범 마련, 기관가치와 조직설계에 있어서 선호 설정, 사업 프로그램의 집행 노력을 들 수 있다(Frederickson, 1990; Svara &
Burnet, 2005). 형평성 제도들은 결국 기관의 동등한 고용 기회 제공 노력, 소수자 우대 조치 마련 노력, 개인 권리의 보장 노력, 공공서비스에 대한 동등한 접근 및 분배 노력, 기관 내 인력풀의 다양성과 대표성 확보 등의 조치들로 구체적으로 연결될 수 있다.
다. 외부적 연관성
외부적 관여(external engagement)는 기관이 전통적인 조직 구조 외부에 존재하는 공적 혹은 사적 주체들과 갖는 공식적 혹은 비공식적 상호작용을 의미한다(Merritt, 2013). 즉 외부적 관여는 기관이 단독으로는 효과적 수행이 어려운 정책 혹은 사업 목적 들을 달성하기 위하여 다양한 기관들, 이해당사자들, 혹은 시민들과의 관계를 구축하는 활동의 결과라고 할 수 있다(Agranoff & McGuire, 2003). 조직 목표의 복잡성이 증대함 에 따라 공적 가치에 주안점을 두는 공공기관은 다양한 사업 영역에서 성공적인 성과를 달성하기 위하여 복수의 외부 기관들과의 상호의존성을 고려해야 하는 상황에 직면한 다. 결국 기관의 규모나 유형에 상관없이 공공기관들은 공공서비스의 전달을 강화하기 위하여 많은 사적 혹은 비영리 기관들과 조직적 협력관계를 조성하려고 한다(Selden et al., 2006). 이러한 외부적 관여는 소위 거버넌스의 출현과 밀접한 관련을 갖는 수평적 관여의 특징을 갖기 때문에 일부 정부 기관들이 정치적 통제의 필요성의 일환으로 관여 를 하는 수직적 관여와는 다른 맥락을 갖는다.
기관이 주요 조직의 서비스 전달 체제에서 실체적인 공적 영향력을 강화시키기 위해 서는 기관의 외적 관여가 매우 중요하며 이는 곧 공공기관의 공공성 증가를 가져온다.
보다 구체적으로 공공기관의 외적 관여는 주어진 정책이나 사업 영역에서 어떤 요소들 이 공적 성과들의 달성에 핵심적인 것인지 밝히는 데 도움을 준다. 또한 외적 관여는 현재 진행 중인 기관의 사업과 관련한 사회적 요구 파악을 용이하게 만들고 기관의 공적 가치를 증대시키는 데 공헌을 한다. 마지막으로 외적 관여는 조직 외부의 사회구성원들 이 기관의 의사결정에 영향을 줄 수 있는 루트와 과정을 제공함으로써 궁극적으로 기관 내부의 행위자들에게 공익적 태도를 갖고 생각하게끔 고무시키는 기능을 한다. 이러한
외적 관여의 메커니즘은 형식적으로는 상호(혹은 다자간) 조직적 협동과 네트워킹, 서비 스의 공동 생산, 기관의 의사결정이나 사업 집행 과정에서의 시민들의 참여 등으로 나타
외적 관여의 메커니즘은 형식적으로는 상호(혹은 다자간) 조직적 협동과 네트워킹, 서비 스의 공동 생산, 기관의 의사결정이나 사업 집행 과정에서의 시민들의 참여 등으로 나타