(2) 수요조사의 문제
사회기반시설로서 민간투자사업을 시행하기 위하여서는 위에 본 것 처럼 주무관청이 대상사업으로 지정하고 이를 다시 ‘민간투자시설사 업기본계획’에 포함시켜야 할 것이다.138)
이러한 절차로서는 우선적으로 대상사업으로서의 적격성을 판단하 고 사업성을 분석하기 위하여는 교통수요예측조사를 하게 된다. 이러 한 교통수요예측조사는 앞서 언급한 사업성을 근거로 사업여부 및 사 업우선순위결정 뿐만 아니라 시설의 규모, 사업시기 외에도 사용료, 건설보조금, 최소운영수입보장금을 결정하는 기초자료로서 사용된다.139)
교통수요예측이 민간투자사업에 미치는 영향
* 이재철, “민자유치사업의 문제점과 개선방안”, ��사업평가 현안분석�� 제7호, 2005.5, 국회예산정책처, 13쪽. 표 10 변형
이러한 교통수요예측의 결과는 4개 민자유치사업으로 시행한 고속 도로의 경우에서 교통수요예측과 실제통행량의 실제적인 차이를 보 면, 인천공항고속도로는 수요예측의 41.5%에 불과하고, 천안-논산간 고속도로는 41.1%, 우면산터널은 21.7%에 불과하다.
138) ｢민간투자법｣ 제10조.
139) 이재철, “민자유치사업의 문제점과 개선방안”, ��사업평가 현안분석�� 제7호, 2005.5,
사업타당성 건설보조금 사용료 최소운영
수입보장금
예측교통량 증가 상 향 인 하 인 하 인 상
예측교통량 감소 하 향 인 상 인 상 인 하
특히 민간투자사업 제1호로서 시공되어 운영중인 인천국제공항고속 도로의 실시협약상의 교통수요예측조사와 실제 통행실적을 비교하면, 통행실적은 매년 증가하지만, 예측통행량도 매년 증가하고 있어서, 실 제 통행량 대비 교통수요예측량의 비율이 해마다 감소하여, 정부는 매년 더 많은 최소운영수입보장금을 지급하고 있다.
더욱 황당한 것은 인천국제공항고속도로의 사례를 예로 들어 검토해 보면, 총공사비 중에서 민간 투자액은 1조 4,602억 원으로서 2002년부 터 2004년까지 국가재정에서 보상된 금액이 2,936억 원이면 전체 민간 투자액의 이미 20.1%가 지급되었고, 앞으로도 매년 1천억 원씩 보상해 준다면, 해당 사업자는 엄청난 불로소득을 올리게 된다는 것이다.140)
교통수요예측과 실적차에 따른 재정지원
* 이재철, “민자유치사업의 문제점과 개선방안”, ��사업평가 현안분석�� 제7호, 2005.5, 국회예산정책처, 14쪽. 표 11 변형
물론 민간투자사업에서 위의 사례에서 보는 것처럼 이러한 교통수 요예측이 과다하게 조사되는 경우는 해당 교통수요조사의 조사주체 내지 용역수행자의 의지도 중요하다.
140) 이재철, 앞글, 15쪽.
주무관청 민간투자사업명 수요/실적 차이(%)
최소운영수입 보장률(%)
최소운영수입 보장금
(억원)
건설교통부
인천공항고속도로 41.5 80 1050
천안-논산고속도로 47.1 90 494
서울특별시 우면산터널 21.7 90 251
광주광역시 제2순환도로 62.9 85 68
즉, 일단 해당 사업의 주무관청의 입장에서는 하나의 사업이라도 더 시행하기 위하여 행정청의 입장에서 사후의 최소운영수입보장금의 지 급을 고려하지 않고 우선 사업시행을 위하여 기존의 교통수요를 부풀 릴 가능성이 매우 높다.
두 번째는 민간의 사업시행자 역시 사후의 최소운영수입보장금의 지급을 많이 받기 위하여 역시 부풀리고 있다. 아울러 민간투자사업 으로 건설되는 도로는 유료도로이므로 일반도로에 비하여 심리적인 저항에 따라 통행량이 감소한다는 사실이 고려되지 않고 더욱이 시공 이후에 높은 요금이 결정되는 경우에는 더욱 그러하다는 것이다.
이러한 부풀려진 교통수요예측조사의 용역수행자는 조사결과에 대 한 입증이 장기간이 지나서 비로소 차량운행이 되어야만 그 정확성 내지 적정성을 판단할 수 있다는 점을 알고 있다는 것이다.
이러한 교통수요예측조사의 허위를 막기 위한 방법으로는 이러한 교 통수요예측조사를 입법화하는 방안이다. 실무에서는 이를 ‘지침’으로 운영한다고 하나, 이에 대하여 법적 안정성과 강제력을 확보하기 위하 여는 입법론으로서 ｢민간투자법 시행령｣에 규정하자는 주장도 있다.141)
다음의 개선방안으로는 허위로 교통수요예측조사를 수행한 용역수 행자 및 민간사업자를 처벌하거나 제재하는 조항이 반드시 필요하다 고 볼 수 있다. 현재는 이러한 처벌조항의 부재로 용역수행자는 발주 자의 요구에 따라 조작되는 현실이기 때문이다.
또한 이러한 처벌 및 제재조항이 규정되어야 이후의 재협약 및 최 소운영보장금의 제한 등이 가능하다고 볼 수 있기 때문에 더욱 이러 한 법개정이 필요하다.
141) 이재철, “민자유치사업의 문제점과 개선방안”, ��사업평가 현안분석�� 제7호, 2005.5,
(3) 선정기준의 개선
1) 우리나라
어떠한 민간사업자가 민간투자사업의 시행자로 지정되어야 하는가 에 대하여는 우리 법령에서는 단순한 절차원칙 외에는 특별한 지정에 대한 규정은 없다.
현재로서는 민간투자사업의 사업시행자 지정과 관련하여서 단지 대 상사업과 관련하여서 ｢민간투자법｣에서는 1) 사회기반시설과 관련된 중․장기계획 및 국가투자사업의 우선 순위에 부합할 것, 2) 민간부분 의 참여가 가능할 정도의 수익성이 있는 사업일 것, 3) 일정규모이상 의 사업에 대한 타당성 분석, 4) 심의위원회의 심의 등만을 규정하고 있을 뿐이다.142)
민간투자사업의 사업시행자의 지정과 관련하여서는 현행법은 이러 한 지정절차만 규정하고 있을 뿐,143) 선정원칙에 대하여는 법령에서는 아무런 규정이 없고, 오히려 ‘민간투자사업기본계획’에서 민간투자사 업 일반지침으로서 자세한 원칙을 규정하고 있다.144)
즉, 민간투자사업 선정의 일반원칙을 정하고, 이를 다시 정부고시사업 과 민간제안사업으로 나누어 다시 선정원칙을 아래와 같이 정하고 있다.
142) ｢민간투자법｣ 제8조의2.
143) ｢민간투자법｣ 제13조.
144) 기획재정부, ��민간투자사업기본계획��, 2009.3.27, 11쪽이하.
민간투자사업 선정의 일반원칙 1) 수익자 부담능력원칙(BTL은 예외)
◦ 기존 저부담의 이용시설에 대비해 양질의 서비스를 제공가능하고, 이용 자가 이러한 고편익에 상응하여 고부담 사용료를 부담할 의사가 있다고 판단되는 사업
일단 민간투자사업기본계획상의 민간투자사업 선정의 일반원칙을 검 토해보면, 사업자선정원칙으로서는 1) 수익자부담능력원칙, 2) 수익성 원칙, 3) 사업편익의 원칙, 4) 효율성의 원칙이다.
우선 수익자부담능력원칙인데, 이는 도대체 어디에서 이러한 아이디 어를 도출하여 사업자 선정원칙으로 결정하였는지 그 저의가 의심스 러운 부분이다. 왜냐하면, 수익자부담능력원칙이란 일반적으로 행정법 학에 말하는 ‘수익자부담원칙’으로 보이는데, 이는 일반적으로 환경법 이나, 부담금 같은 공과금법분야에서 일정한 편익을 누리는 만큼으로 경제적인 부담을 하라는 원칙이다. 즉 국가가 좋은 서비스로 시설을 하고서는 이를 높은 이용료를 내고 사용하라고 한다는 것은 사회기반 시설법상의 일반이론이나 국민에 대한 생존배려를 몰각하는 입장에서 나온 것이므로 전혀 타당성이 없다.
두 번째 수익성의 원칙이다. 이는 ｢민간투자법｣ 제8조의2 제1항 제1 호를 인용한 것인데, 이러한 원칙을 허용한다면 민간투자사업이 국민 을 상대로 돈 벌기 위한 사업인가 하는 의문이 든다. 물론 민간투자 사업으로 건설된 사회기반시설의 운영에 일정한 수익성이 있어야 시 설운영이 가능하겠지만, 그렇다고 민간인 투자를 만족시킬 만한 수익
2) 수익성원칙(BTL은 예외)
◦ 정부가 허용가능하고 이용자가 지불가능한 사용료, 정부가 지원가능한 건설보조금 수준하에서 민간사업자의 투자를 충족시킬 수 있는 수익률 을 확보할 수 있는 사업
3) 사업편익의 원칙
◦ 정부 재정사업 추진시 예산제약 등으로 조기 시설건설과 서비스 제공이 어려우나 민자사업으로 추진시 목표연도내 사업을 완료함으로써 사업편 익의 조기 창출효과가 날 사업
4) 효율성 원칙
◦ 민간의 창의를 활용한 SOC 건설․운영의 효율 제고, 정부재정 시설과 의 경쟁촉진으로 서비스 질 제고 등이 기대되는 사업
률이란 것은 현재 운영상황과 비교하여 본다면, 일정한 정부금리를 넘 어서는 역시 국민을 상대로 장사하겠다는 정도의 수준으로 밖에는 보 이지 않는다.
세 번째는 사업편익의 원칙이다. 국가가 사회기반시설을 설치하는 것이 단지 민간(사인)과 마찬가지로 조기 설치와 그에 따른 편익밖에 는 없는지 의문스럽다. 왜냐하면, 사회기반시설은 일반국민이 이용하 므로 이에 대한 공익이 전제되므로, 따라서 이 역시 민간투자사업의 사업자 선정원칙으로 적정하지 않는다.
네 번째는 효율성원칙인데, 이는 무엇을 효율적으로 할 것인지가 명 확하지도 않고, 정부의 재정사업과 경쟁촉진이나 서비스의 질 향상이 되었는지도 의문스럽다.
따라서 ‘민간투자사업기본계획’상의 민간투자사업 선정의 일반원칙 은 민간투자사업의 기본적인 개념조차 이해하지 못한 상태에서 만들 어진 것이므로 전혀 새롭게 설정되어야 한다.
즉, 민간투자사업의 시행자를 우선 선정하는 이유는 ‘민간의 창의 성’을 이용하여 재정사업보다 ‘경제성’을 비롯하여 여러 기술적․시간 적 장점이 있는 경우이다.
따라서 이용자인 국민에게 과도한 부담을 전가하는 수익자부담(능 력)원칙은 당연히 폐기되어야 하고, 수익성의 원칙은 비용충족의 원칙 으로 투입된 비용을 확보하는 정도의 수익성으로 제한되어야 하며, 사업편익의 원칙은 좀 더 명확하게 규정하여야 하고, 효율성의 원칙 은 경제성의 원칙으로 바꾸어 민간투자사업이 재정사업보다 경제적이 어야 한다는 것을 명확히 하여야 한다.
정부고시사업 선정원칙
�� 주무관청은 다음의 요건을 갖춘 사업을 민간투자대상사업으로 지정함