Ⅰ.
지난 2월 임시국회에서는 총 13개의 환경 관련 법률안이 통과되어 3월에 공포되었 다. 환경보건법, 환경교육진흥법 등 2개의 법률이 새로 제정되었고, 환경분쟁조정법, 먹 는물관리법, 친환경상품 구매촉진에 관한 법률, 환경기술개발 및 지원에 관한 법률, 습지 보전법, 자연공원법, 대기환경보전법, 수도권 대기환경개선에 관한 특별법, 자원의 절약 과 재활용 촉진에 관한 법률, 한국환경자원공사법, 유해화학물질관리법 등 11개 법률이 개정된 것이다. 이 글에서는 이들 제·개정법률 가운데 비교적 많은 변화가 있었던 법률 의 주요내용과 그 방향성에 대하여 살펴보기로 한다.
Ⅱ.
이번에 제정된 환경보건법은 환경오염과 유해화학물질 등이 국민건강 및 생태계에 미치 는 영향 및 피해를 조사·규명 및 감시하여 국민건강에 대한 위협을 예방하고, 이를 줄이기 위한 대책을 마련함으로써 국민건강과 생태계의 건전성을 보호·유지할 수 있도록 함을 목적으로 규정하고 있다(제1조). 이는 환경오염 등으로 인한 국민의 건강영향과 질환발생 우려가 증가함에 따라 수용체인 국민의 건강과 생태계의 건전성에 중심을 둔 환경보건정 책을 추진하기 위한 법적 근거를 마련하였다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있을 것이다.
최근의 환경법 동향
박 종 원 (사회법제연구부 부연구위원)
이 법은 먼저 환경보건의 기본이념으로 사전배려원칙(precautionary principle), 민감·취약계층의 우선보호, 수용체 중심의 접근, 주민참여 보장 등을 제시하고(제4조), 그 구체적 내용으로 환경보건종합계획의 수립·시행(제6조~제8조), 환경보건위원회의 설치·운영(제9조, 제10조), 위해성평가(제11조~제13조), 환경관련건강피해의 예방·관리 (제14조~제22조), 어린이 건강보호(제23조~제25조) 등에 관하여 규정하고 있다. 이 중 에서 특히 사전배려원칙을 환경보건의 기본이념으로 선언하고 있다는 것은 아주 주목할 만하다.
사전배려원칙이 무엇을 의미하는지에 관하여 국제적으로 아직 확립된 정의는 없으나, 가장 자주 인용되고 있는 리우선언 원칙 15에 따르면 사전배려원칙은 심각하거나 회복 불가능한 피해의 우려가 있는 경우 충분한 과학적 확실성의 결여가 환경악화를 방지하기 위한 비용-효과적인 조치를 지연하는 근거로 사용되어서는 안 된다는 원칙으로 정의되 어 있다. 이 원칙의 정의와 그 효력 등을 둘러싸고 사건,
사건 등 보건 및 환경 관련 WTO 분쟁에서 많은 논란이 제기된 바 있고 아직도 그에 관한 명쾌한 해결이 이루어지지 않은 이 시점에서, 우리나라가 환경보건의 기본원칙으로 사전 배려원칙을 선언하였다는 점은 국민의 건강 보호와 더불어 생태계의 건전성 유지 측면에서 아주 개혁적이고 진보적인 입법이라고 평가할 수 있다.
사전배려원칙은 원래 환경용량 접근방법, 즉 생태계가 가진 정화능력(환경용량)의 존 재를 인정하고 이 환경용량을 과학으로써 정확하게 측정할 수 있으며 이렇게 과학적 으로 확정된 환경용량의 범위 내에서는 오염 내지 훼손 행위가 정당화된다고 보는 접근 방법을 수정하는 원리로 제창된 것이다. 즉, 사전배려원칙은 생태계의 일체성, 취약성, 복잡성 등에서 기인하는 과학의 한계를 인정하고 이를 극복하기 위하여 제창된 원칙으 로, 환경피해의 발생이나 정도에 관한 과학적 확실성이 없는 단계에서도 이를 방지하기 위한 조치를 요구하는 원칙이다.
그러나 환경보건법의 개별 규정을 들여다보면 과연 사전배려원칙을 기본이념으로 선 언하고 있는 환경보건법이 도대체 어느 조항에서 사전배려원칙을 반영하고 있는지 의문 이다. 예컨대, 제11조에서는 환경부장관으로 하여금 위해성평가를 하도록 하고 위해성평 가의 결과 일정한 위해성기준을 초과하는 경우에 이를 관리하기 위한 대책을 강구하도록 하고 있고, 제12조에서는 위해성평가의 결과 위해성이 있다고 인정되는 경우에 한하여 일정한 절차를 거쳐 당해 기술의 적용이나 물질의 사용을 제한할 수 있도록 규정하고 있 다. 즉, 어떠한 기술이나 물질이 환경이나 국민 건강에 유해한지 여부 또는 그 유해 정도 에 관하여 과학적 불확실성이 있는 경우, 해당 기술의 적용이나 물질의 사용을 제한할 수
EC-Hormones EC-Biotech
있기 위해서는 그에 앞서 위해성평가라는 과학적인 절차를 통하여 당해 기술 내지 물질 의 유해성이 과학적으로 입증되어야만 하도록 되어 있는 것이다. 이는 과학이라는 잣대 에 의존하는 종래의 환경용량접근방법과 다름이 없으며, 이 법에서 기본이념으로 선언하 고 있는 사전배려원칙과는 거리가 먼 것으로 판단된다. 이 법이 사전배려원칙을 반영하 였다고 하기 위해서는, 나아가 국민 건강위협의 사전예방 및 생태계의 건전성 보호·유 지라는 입법목적을 달성할 수 있기 위해서는, 위해성평가를 실시하기 위한 기초자료가 양적으로나 질적으로 충분하지 못한 경우 혹은 위해성평가를 실시하는 것이 물리적으로 가능하기는 하였으나 그 결과의 적정성을 신뢰하기 어렵다고 인정되는 경우 등에 있어서도, 일정한 협의 또는 심의 절차를 거쳐 해당 기술이나 물질의 사용을 제한할 수 있는 장치가 마련되었어야 할 것이다.
Ⅲ.
이번에 제정된 환경교육진흥법은 환경교육의 진흥에 필요한 사항을 정하여 환경교육 을 활성화하고, 인간과 자연의 조화를 이룸으로써 국가와 지역사회의 지속가능한 발전에 기여함을 목적으로(제1조), 환경교육종합계획의 수립·시행(제5조, 제6조), 환경교육진 흥위원회의 설치·운영(제7조), 학교 및 사회 환경교육의 지원(제9조, 제10조), 사회환경 교육지도사의 양성(제11조, 제12조), 환경교육프로그램의 개발·인증(제13조~제15조), 환경교육센터의 지정(16조), 경비지원 및 보조(제17조) 등에 관하여 규정하고 있다.
환경보전을 위해서는 무엇보다 환경오염·훼손의 사전예방이 요구되는바, 이를 위 한 가장 비용-경제적인 수단 중의 하나가 경제주체와 사회구성원에 대한 환경교육이 아 닌가 생각된다. 그럼에도 불구하고 종래에는 환경교육에 관한 법적 기반과 제도가 미흡 하여 환경교육이 체계적이고 효율적으로 이루어지지 못하고 있었음이 사실이다. 이번에 제정된 환경교육진흥법은 학교 및 사회의 환경교육을 활성화하고, 이로써 자연과 사람, 그리고 현세대와 미래세대가 서로 조화와 균형을 이루는 지속가능한 발전을 실현하기 위 한 토대를 형성하는 기능을 할 것으로 기대된다.
한편, 환경교육진흥법은 종래 명령규제방식 중심의 대기환경보전법, 폐기물관리법 등 과 같이 환경의 오염 또는 훼손 행위를 규제하는 법률이 아니라, 인류와 환경의 관계를 이해하고 환경을 보전하기 위한 결정과 실천을 유도하기 위한 법률이라는 점에 그 의의 가 있다고 할 것이다. 이와 아울러, 최근에는 규제개혁의 바람과 더불어 자발적 환경협약
등과 같은 자율적 환경관리가 주목받고 있는바, 이러한 제도가 성공적으로 정착되기 위 해서는 환경에 대한 올바른 인식이 그 밑거름이 되어야 할 것이며, 기업과 국민의 자발적 인 환경보전의 유도라는 관점에서 환경교육진흥법의 제정은 바람직한 입법이라 하지 않 을 수 없을 것이다.
Ⅳ.
이번에 개정된 환경분쟁조정법은 현행 환경분쟁조정제도의 운영상 문제점을 개선·보 완함으로써 복잡하고 다양한 환경분쟁사건을 신속하고 공정하게 해결하기 위한 기반을 강화하기 위한 목적으로, 환경분쟁조정위원회 위원 수의 증원(제7조), 위원회의 직권조 정 대상의 확대(제30조), 조정조서 및 재정문서에 대한 재판상 화해의 효력 부여(제33조, 제42조) 등을 그 주된 내용으로 하고 있다. 이번 개정 내용 가운데 가장 눈에 띄는 부분 은 조정조서 및 재정문서에 대하여 재판상 화해의 효력을 부여하였다는 점이다.
개정 전의 환경분쟁조정법은 그동안 조정과 재정의 성립 결과 합의의 효력이 인정되는 조정조서 또는 재정문서에 대하여 강제집행을 위한 집행권원으로서의 효력을 부여하고 있지 않았기 때문에, 현실적으로 가해자가 그 합의 내용을 이행하지 않을 경우 새로이 민 사소송을 제기하여야 한다는 본질적인 한계를 갖고 있었다. 이와 같이 분쟁해결의 궁극 적인 수단으로서의 성격을 갖지 못하는 한계 때문에 환경분쟁조정제도는 자칫 민사소송 제기를 위한 전 단계로서 단지 승소 가능성을 예측하는 수단으로만 활용될 소지가 있었 으며, 오히려 피해구제가 지연되는 결과가 초래될 수도 있었던 것이다.
이러한 한계를 극복하기 위하여 이번 개정에서는 조정문서와 재정문서에 대하여 재판 상 화해의 효력을 부여함으로써 분쟁조정제도의 실효성 제고를 도모하고 있는 것으로 보 인다. 그러나 한편으로는, 분쟁조정문서에 대하여 재판상 화해조서와 같은 효력을 인정 함으로 인하여 권력분립주의, 사법권독립주의, 국민의 재판받을 권리 등이 침해될 우려 가 있고, 집행력이 인정됨으로써 오히려 분쟁조정제도의 활용이 위축될 소지가 있다는 등의 문제점도 지적되고 있으므로, 앞으로 이를 충분히 고려한 운용이 이루어져야 할 것 이다.
Ⅴ.
먹는물관리법은 먹는물의 수질과 위생을 합리적으로 관리하여 먹는물이 국민건강에 위해를 끼치는 것을 방지하고 생활환경을 개선하게 하는 것을 목적으로 하고 있다(제1 조). 이번 개정은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 샘물 개발허가를 받은 경우 그 허가 를 취소하는(제12조의2) 등 공익을 보호하도록 하는 한편, 수질개선부담금의 부과기준을 샘물취수량으로 변경하였다(제31조 제2항).
수질개선부담금은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 이바지하는 것을 그 부과목적으로 하는바(제31조 제1항), 먹는샘물을 제조하기 위한 지하수의 개발로 야기되는 지하수자원의 보전비용을 그 원인자인 먹는샘물 제조업체에게 부담시킨다는 점에서 오염(훼손)원인자책임원칙에 부합하는 제도로 평가되고 있다. 그러나 지금까지는 이 부담금을 부과함에 있어서 먹는샘물 판매가액이나 제품에 사용된 샘물 사용량을 기준 으로 하고 있었기 때문에, 원인자책임원칙을 구체적이고 실질적으로 구현하고 있다고 보 기는 어려운 측면도 있었다. 즉, 취수한 샘물 가운데 제품에 사용된 양을 기준으로 수질 개선부담금을 부과함에 따라, 취수한 후에 제품에 사용되지 않은 샘물은 부담금 산정에 있어서 제외되는 문제점이 있었던 것이다. 실제로, 2006년 기준으로 샘물 취수량 가운데 제품으로 이용되는 샘물의 비율은 56% 수준에 불과하였다고 한다.
환경정책기본법은“사업자는 그 사업활동으로부터 야기되는 환경오염 및 환경훼손에 대하여 스스로 이를 방지함에 필요한 조치를 하여야 하며(제5조)”, “자기의 행위 또는 사 업활동으로 인하여 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 야기한 자는 그 오염·훼손의 방지 와 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담함을 원칙으로 한다(제7조).”고 규정하여 오염(훼손) 원인자책임원칙을 명시하고 있다. 결국, 이 원칙은 환경을 오염하거나 훼손한 자는 이러 한 행위에 수반되는 오염(훼손)의 사전방지 및 사후회복에 대한 책임을 지며, 오염의 방지·제거 등을 위하여 소요되는 비용이 있다면 그 비용을 부담하여야 한다는 것으로 이해된다. 환경정책기본법 제7조를 좁게 해석할 경우에는 오염(훼손) 방지 및 회복을 위한 비용, 즉 현실비용만을 원인자에게 귀속시키는 것으로 이해할 수도 있으나, 환경비용의 충실한 내부화를 위해서는 자신의 행위로 인하여 야기된 환경위해를 방지·감소시키거 나 제거하기 위하여 당연히 지불하였어야 할 비용, 즉 당위비용도 귀속시키는 것으로 이 해하여야 할 것이다.
수질개선부담금은 이와 같은 오염(훼손)원인자책임원칙에 입각하여, 먹는샘물의 취수로
인하여 오염(훼손)될 수 있는 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질을 개선하기 위한 목적으로, 먹는샘물을 제조하기 위한 지하수의 개발로 야기되는 지하수자원의 보전 비용 및 먹는물의 수질개선비용을 그 원인자인 먹는샘물 제조업체에게 부담시키는 제도 이다. 이 같은 제도의 목적과 취지를 고려한다면, 부담금의 부과기준을 샘물 취수량으로 변경한 것은 제도의 목적과 그 대상의 연계성 측면에서나 원인자책임원칙의 구체화라는 관점에서 바람직한 입법으로 평가될 수 있을 것이다. 아울러 이와 관련하여 부담금의 부 과기준이 되는 샘물취수량의 정확성과 객관성 담보가 반드시 선행되어야 함은 두 말할 필요 없을 것이다.
Ⅵ.
이번에 개정된 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(이하‘재활용법’)은 자원 재활 용의 촉진을 통한 폐기물의 적정 처리 및 자원의 효율적 이용이라는 종래의 입법목적에 서 한 걸음 더 나아가 적극적으로 자원의 순환적 이용을 입법목적으로 제시하고 있다. 이 에 따라, 이 법은 자원순환의 개념 및 자원순환의 기본원칙(제2조, 제2조의2), 제품의 자 원순환성 평가 및 개발사업의 자원순환성 고려(제8조의2, 제11조), 부품 등의 재사용 촉 진(제15조), 전처리시설의 설치(제34조의5), 자원순환 정보의 제공(제34조의7) 등에 관 하여 규정하고 있다.
이번 개정은 종래의 폐기물 안전처리 및 단순 재활용 중심의 소극적인 폐기물관리정책 을 탈피하여 폐기물의 발생억제 내지 감량(reduction) 및 발생된 폐기물의 재사용 (reuse)·재활용(recycle) 등 3R을 통한 적극적인 자원의 순환을 도모하고 있다는 점 에서 그 의의를 찾을 수 있을 것이다. 앞으로 이 법이 제 기능을 다할 수 있기 위해서는 현재 시행 중인 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률, 전기·전자제품 및 자동차의 자 원순환에 관한 법률 등 각 개별 분야에서의 자원순환 관련법의 정비도 뒤따라야 할 것으 로 보인다.
한편, 자원순환형 사회로의 전환이라는 과제는 폐기물 관련법의 정비만으로는 달성될 수 있는 것이 아니다. 생산·유통·소비를 포함한 산업구조 자체의 자원순환형으로의 전 환이 요구된다. 이를 위해서는 자원순환형 사회로의 전환에 대한 기업과 시민의 의식 전 환이 이루어져야 할 것이며, 이러한 의식 전환이 구체적인 행동으로 연결되어야 할 것이 다. 이러한 관점에서, 금번에 제정된 환경교육진흥법에 기초한 환경교육 등을 통하여
폐기물 감량을 위한 각 주체의 적극적인 노력과 참여를 촉진할 필요가 있다 할 것이다.
나아가 폐기물 분야로 한정되어 있는 협의의 자원순환에만 집중할 것이 아니라, 앞으로 대기, 수질 등 다른 환경 분야에 있어서도 생태계의 원리를 존중하고 생태계의 순환과정 에 부합하는 광의의 자원순환으로 나아갈 수 있기 위한 법적 기초의 마련이 요구된다 할 것이다.
Ⅶ.
이상에서 금번에 새로 제·개정된 환경법에 대하여 살펴보았다. 전술한 바와 같이 아 직 미흡한 부분이나 우려되는 측면이 없지는 않지만, 이번의 제·개정은 대체로 다음과 같은 방향성을 띠는 것으로 정리될 수 있을 것이다.
첫째, 환경보건법의 제정을 통하여 확인할 수 있는 바와 같이, 우리 환경법은 과학적 불확실성이 남아 있는 단계에서도 국민의 건강과 생태계의 건전성을 보호할 수 있는 법적 토대를 형성하는 방향으로 나아가고 있다.
둘째, 환경교육진흥법의 제정은 우리 환경법이 환경교육의 진흥을 통하여 기업과 국민의 자발적인 환경보전을 유도할 수 있는 토양을 다지는 방향으로 발전하고 있음을 보여준다.
셋째, 환경분쟁조정법의 개정을 통하여 알 수 있는 바와 같이, 우리 환경법은 환경피해 구제의 충실화를 도모하고 있다.
넷째, 먹는물관리법의 개정은 우리 환경법이 오염(훼손)원인자책임원칙을 실질적으로 구현하고 환경비용을 내부화하는 방향으로 발전하고 있음을 보여준다.
다섯째, 재활용법의 개정을 통해 확인할 수 있는 것은 우리 환경법이 단순한 폐기물 처리 중심에서 탈피하여 자원순환사회로의 전환을 추구하는 방향으로 나아가고 있다는 것이다.
이상과 같은 방향성은 지속가능한 발전이라는 한 마디로 설명될 수 있을지도 모른다.
그렇지만, 이는 환경법이 지속적으로 발전하고 있음을 뜻하기도 하지만, 앞으로 환경법 이 더욱 다듬어지고 발전되어야 할 부분이 여전히 많이 남아 있음을 의미하기도 한다. 앞 으로도 환경법의 지속가능한 발전을 통하여, 환경권의 실질적 보장을 도모하고 현세 대와 미래세대, 그리고 인간과 자연 간의 형평과 조화를 꾀하는 진정한 지속가능한 발전을 실현할 수 있기를 기대한다.
