4) 관료 자체적 요인
일선 관료 개개인의 특성이 재량행위의 원인이 된다는 것으로서 자신의 역할에 대한 생각과 사적 관계, 개인적 특성 등이 주로 재량행위 의 원인이 된다. 일선 관료는 자신의 업무를 처리함에 있어서 자신의 직 무인지에 대해 모호한 경우 재량행위를 하지 않게 된다. 자신의 역할과 직무가 명확한 경우 이를 처리하기 위해 재량행위를 할 수 있지만 경계 가 불분명한 경우 권한이 없는 것으로 여겨 재량행위를 회피하게 되는 경향이 강하다. 일선 관료가 자신이 처리하는 업무의 대상자와 연고관계 에 있거나 특별한 사정이 있는 경우 보다 적극적으로 재량행위를 하게 된다. 반대로 상대방에 대해 부정적인 인식을 가지는 경우 보다 엄격하 게 업무를 처리하는 경우가 많다. 일선 관료의 재량행위는 일선 관료 개 개인의 특성에 의해서도 영향을 받는데 자신이 가지고 있는 소신이나 상 대방에 대한 고려 등의 따라 적극적으로 재량행위를 하는 경우도 있고 행정의 형평성을 위해 재량행위에 영향을 미치지 않는 경우도 있다.
성으로 인해 적극적으로 재량행위를 하지 못하게 된다.
일선 관료인 현장 경찰관들이 주취자 조치에 있어서 소극적이거 나 회피하는 원인들에 대해 선행연구들은 입법적 문제를 주로 지적하고 있다. 보호가 필요한 단순주취자의 경우 경찰관직무집행법 제4조에서 ‘응 급의 구호를 요한다고 믿을 만한 상당한 이유가 있는 때’라고 규정하여 보호조치의 판단기준을 제시하고는 있으나 그 기준의 추상성으로 일선현 장에서 이를 적용하는데 애로를 느끼고 있고,50) 단순만취자에 대한 응급 구호를 요청하더라도 119구급대에서 출동을 거부하는 사례도 빈발하고 있으며, 의료기관에서는 인적사항이 확인된 주취자에 대해서는 추후 진 료비 청구가 곤란하다는 이유로 인수를 기피하는 경향을 보이고 있는 등51) 현행 법제도에서는 주취자 관리에 어려움이 있음을 지적하고 있다.
타인의 법익을 침해하려고 하는 생활방해형 주취자의 경우 음주행패, 소 란, 고성방가 등의 경미한 사건의 현행범은 주거가 일정하지 않은 않은 때에만 체포할 수 있기 때문에 불법행위를 반복·지속하더라도 제지하거 나 격리시킬 법적 근거가 없고52) 주취자가 행패소란을 하는 경우 통고 처분이나 즉결심판 정도로는 실효적인 제재가 어려워 대응 수단을 강화 할 필요성이 있음53)을 지적하고 있다.
2) 재량통제 기제의 발달
행정과정의 투명성을 제고하기 위해 많은 법적·제도적 장치가 마련됨으로써 일선 관료는 재량행위에 대한 소극적이게 된다. 일선 관료 가 인적·물적 자원의 한계로 인해 업무를 재정의하거나 단순화하는 등 편의적인 방법으로 재량을 행사하는 경우 행정과정의 투명성 강화로 이 50) 백창현, 주취자 보호조치의 문제점 및 입법적 개선방안, 2011
51) 이성용, 주취자 보호조치에 관한 법적 검토, 2009
52) 박형식, 주취자 보호에 있어서 경찰관 면책권의 도입방안, 2010
53) 조준택, 주취자 관련 업무에 대한 현장경찰관들의 인식 및 개선방안, 2017
후 편의적 재량이 모두 노출이 되기 때문에 일선 관료는 적극적인 재량 행위에 부담을 느끼게 된다. 자원이 부족하여 재량행위를 하게 되는 경 우 시간적 여유가 없어 합리적인 재량행위를 하지 못할 가능성이 크기 때문에 이후 노출이 되는 것을 꺼리게 되고 결국 소극적으로 재량행위를 하는데 그치거나 회피하게 된다.
3) 민원인에 대한 부정적 인식
Lipsky의 일선관료제 이론에 의하면 일선 관료가 수행하는 업무 에는 심리적·육체적 위협이 존재한다. 일선 관료에 대한 민원인의 반복 되는 권위에 대한 도전 또는 신체적 위협에 대해 일선 관료는 적극적인 재량행위를 회피하게 된다. 일선 관료에 대해 항의를 많이 하거나 민원 을 많이 제기하는 상대방에 대해서는 상급자로부터의 질책이나 감사기관 으로부터의 책임추궁을 피하기 위해 소극적으로 재량행위를 하게 된다.
현장 경찰의 경우 합법적인 절차에 의해 정당한 법집행을 하였 을지라도 경찰로부터 인권유린 등 부당한 대우를 받았다는 내용의 고소·
진정 등을 제기하는 경우에 꼼짝없이 피의자 내지 피조사자 신분이 되는 것이 현실54)이고 자기 뜻대로 되지 않으면 경찰관을 고소하거나 청문관 실에 진정하는 일이 비일비재55)하기 때문에 민원인의 반복되는 권위에 대한 도전에 의해 적극적인 재량행위를 회피하게 된다.
54) 이상훈, 공무집행방해사범에 대한 공권력 확보방안, 2009 55) 박형식, 주취자 보호에 있어서 경찰관 면책권의 도입방안, 2010
제 3 장 연구 설계
제 1 절 연구 문제
술은 사람의 감정을 완화하거나 친목 도모의 수단으로 사용이 되는 등 긍정적인 역할을 하기도 하지만 본인의 건강에 위협이 되기도 하고 타인의 생명·신체·재산 등에 위협을 끼치는 등 많은 사회적 문제가 야기되는 것도 사실이다. 일선에서 근무를 하고 있는 현장 경찰관들은 주취자 관련 신고를 가장 먼저 접하고 현장의 다양한 상황 속에서 그에 맞게 주어진 업무를 수행하는 역할을 가진 자들로 변수가 많은 주취자 관련 신고 처리에 있어서 적극적으로 재량권을 행사하지 못하고 많은 어 려움을 겪고 있다. 이와 관련된 선행연구들은 주로 현장 경찰관들이 주 취자 관련 신고 처리에 있어서 소극적으로 재량권을 행사하거나 이를 행 사하지 않는 등의 원인을 주로 입법적인 부분에서 문제가 있음을 지적하 고 있다. 보호조치가 필요한 주취자의 경우 경찰관직무집행법 제4조에서 보호조치의 판단기준을 제시하고 그에 따른 조치를 할 수 있도록 재량이 부여되어 있으나 그 판단기준이 모호하여 적극적으로 재량권을 행사하지 못하고 있고 응급구호를 요청하는 경우에도 119구급대에서 사유를 들어 출동을 거부하는 경우 다른 방법이 없는 등 입법적인 부분에서 문제가 있음을 지적하고 있다. 또한 타인의 법익을 침해하는 생활방해형 주취자 의 경우에도 경범죄의 경우 주거가 일정하지 않은 경우에만 현행범 체포 를 할 수 있을 뿐 주거가 확실한 경우에는 격리시킬 방법이 없고, 통고 처분이나 즉결심판으로는 실효적인 제재가 되지 않기 때문에 문제가 되 고 있다고 지적한다. 즉, 개별적이고 구체적으로 타인의 법익을 침해하고 있어 형법 등의 법률의 구성요건에 해당하는 경우에는 그에 맞는 법률에 따라 조치를 취할 수 있으나 비교적 경미한 경우에는 실효적인 제재가 어렵고 법익이 침해된 상태가 아닌 타인의 법익 침해가 이뤄질 우려가 있는 경우에는 현실적으로 제재할 수 있는 근거가 제대로 마련이 되어
있지 않기 때문에 현장 경찰관들이 주취자 조치에 있어서 어려움을 겪고 있음을 보여주고 있다. 입법적 미비를 지적하는 선행연구들에 의하면 이 를 해결하기 위해서는 응급구호의 필요성을 판단할 때 응급구조의 자격 이 있는 소방구급대원이나 의료전문가가 주취자에 대한 응급치료의 요부 를 판단할 수 있도록 소방서와 의료기관에 통보하여 경찰과 함께 조치하 도록 법과 제도의 정비가 필요56)하고 주취상태로 인하여 자살·자해를 기 도하거나 기물을 파손하거나 또는 거칠고 위협적인 언동으로 타인에게 행패를 부리는 등 소란행위를 하는 경우 현장에서 제지하고 제지에도 불 구하고 소란행위가 계속되어 그 위험이 존속하고 있다고 믿을 만한 상당 한 이유가 있는 때에는 당해 주취자를 경찰관서에 보호하는 등 적당한 조치를 취할 수 있도록 보다 명확하게 규정할 필요가 있음57)을 지적한다.
물론 선행연구에서 지적하듯이 입법적 미비가 주취자들을 현장 에서 가장 먼저 마주하고 다양한 변수가 있는 현장에서 조치를 취하는 현장 경찰관들이 어려움을 겪는 원인이 됨을 부인할 수는 없다. 하지만 현장 경찰관들에게 재량을 행사할 수 있는 권한이 부여되어 있음에도 불 구하고 적극적으로 재량권을 행사하지 못하는 원인이 입법적 미비에만 있다고 볼 수는 없다. 앞서 논의한 바와 같이 단순주취자의 경우 경찰관 직무집행법 제4조 제1항에서 평균인의 기준으로 구호대상자 여부를 판단 하여 보호조치를 할 수 있으며, 제2항에서는 응급의 구호를 요하는 경우 보건의료기관 또는 공공구호기관에 긴급구호를 요청할 수 있고, 긴급구 호를 요청받은 보건의료기관이나 공공구호기관은 긴급구호를 거절할 수 없도록 규정함으로써 현장 경찰관이 응급의 구호를 요하는 경우라 판단 하는 경우 보건의료기관 또는 공공구호기관에 긴급구호를 요청하여 판단 을 받아볼 수 있다. 경찰청에서 발간한 현장 경찰관 매뉴얼에서도 단순 주취자의 경우 음주상태와 부상정도 등을 확인하여 응급구호의 필요성을 판단하고 응급구호의 필요가 있는 경우 119구급대 등 구호기관에 요청을 하도록 하고 그렇지 않은 경우 신분 확인을 통해 보호자에게 인계 또는 56) 백창현, 주취자 보호조치의 문제점 및 입법적 개선바안, 2011
57) 이성용, 주취자 보호조치에 관한 법적 검토, 2009