1) 업무환경 요인
일선 관료들이 처해있는 환경적 특성이 재량행위의 원인이 된다 는 것으로서 주로 업무의 불확실성, 복잡성, 자원의 부족 등이 그 원인으 로 여겨진다. 일선 관료들은 현장에서 직접 시민들과 대면하면서 업무를 처리하게 되는데 다양한 변수가 발생하는 현장에서 법규대로 업무를 처 리하기가 쉽지 않고 관료들의 업무 처리에 대한 시민들의 대응 또한 예 측하기가 어렵다. 예외적 상황이 지속적으로 발생함으로 인해 일선 관료 들은 현장에서 즉각적인 대처를 하게 될 수 밖에 없는데 이 때 업무를 단순화하거나 재해석하고 우선순위를 조정하는 방법 등으로 재량행위를 하게 된다. 또한 업무를 처리하기에 인적·물적 자원이 부족하여 업무 처 리를 위해서는 업무상황을 통제하게 된다. 이를 위해 정해진 절차대로 업무를 처리하기보다는 업무를 재정의하는 방식으로 재량행위를 하게 되 는 것이다.
2) 조직특성 요인
일선 관료가 속한 조직의 특성이 재량행위의 원인이 된다는 것 으로서 조직분위기, 상급자, 업무처리과정 등이 그 원인으로 여겨진다.
먼저 일선 관료가 속한 조직에서 일선 관료에게 자율성을 많이 부여하는 지 여부에 따라 재량행위에 영향을 미치게 된다. 일선 관료에게 자율성 을 많이 부여하는 경우 일선 관료는 자신이 가지고 있는 소신에 따라 적 극적으로 업무를 처리하게 되고 이를 위해 재량행위를 하게 된다. 상급 자의 성향에 따라서도 영향을 받게 되는데 상급자가 민원이나 감사에 민 감하게 반응하는 경우 일선 관료들은 재량행위를 회피하게 된다. 민원이 접수되거나 감사에서 지적되는 것을 피하기 위해 일선 관료들의 자율성 을 축소하고 통제를 하기 때문이다. 반대로 일선 관료에게 권한을 대폭 위임하고 신뢰하는 경우 적극적인 재량행위를 할 수 있게 된다. 마지막 으로 업무처리 과정에서의 특징도 일선 관료의 재량행위에 영향을 미치 게 된다. 업무처리 과정에서 절차가 복잡하고 까다로운 경우 일선 관료 는 재량행위를 회피하거나 소극적으로 행사하게 되고 자율적으로 진행할 수 있는 경우에는 적극적으로 재량행위를 하게 된다.
3) 법규 및 지침 요인
일선 관료들이 업무를 처리함에 있어서 근거가 되는 법규 및 지 침이 재량행위의 원인이 된다는 것으로서 법규와 지침이 어떤 특성이 가 지느냐에 따라 일선 관료의 재량행위에 영향을 미치게 된다. 법규 및 지 침이 구체적이고 현실에 부합하는 경우 재량행위가 발생할 여지가 없지 만 현실에서는 그렇지 못하다. 법규 및 지침의 내용이 추상적이고 포괄 적인 경우가 많고 급변하는 현실에 보편적으로 적용하기 쉽지 않은 상황 이 많다. 이 경우 일선 관료는 현실에 맞도록 법규 및 지침의 내용을 적 용하여야 하므로 이 때 재량행위를 하게 된다.
현장 경찰관들이 주취자 관련 업무 처리를 함에 있어서 적용하 는 법규는 위에서 살펴본 바와 같이 단순주취자의 경우 경찰관직무집행 법 제4조에 근거하여 재량행위를 할 수 있고, 생활방해형 주취자의 경우 에는 경범죄처벌법이나 형법에 따라 처벌을 할 수도 있고 경찰관직무집 행법 제2조 제7호와 제5조 제1항 제3호가 결합한 개괄적 수권조항에 의 해 위험방지를 위한 재량행위를 할 수 있다. 경찰청에서 제시한 매뉴얼 을 살펴보면 술 취한 사람이 도로변에 누워 졸고 있는 것과 같은 단순주 취자의 경우 음주상태와 부상정도 등을 확인하여 응급구호의 필요성을 판단하고 보호조치의 대상이 아닌 경우 주취자에게 인적사항과 가족 등 연고자를 물어보고 술에 취해 대화가 안 될 경우 휴대폰, 주민등록증, 명 함 등 소지품을 이용하여 가족 등 연고자를 확인한 후 신병을 인계토록 하고 연락처가 확인되지 않고 그대로 두면 위험할 것으로 판단되는 경우 에는 일단 지구대 또는 파출소로 동행토록 하고 있다.47) 반면에 술에 만 취하여 쓰러져 있는 경우와 같이 응급환자로 판단되는 경우 119구급대에 연락하여 동시 출동하고 112순찰차 또는 119구급차를 이용하여 보건의료 기관으로 긴급 후송하여야 한다.48) 단순주취자의 경우에는 업무매뉴얼에 서 보호조치의 대상인지 여부를 현장 경찰관에게 판단하도록 재량을 부 여하고 있고 각 판단에 따라 다른 조치를 하도록 하고 있다. 생활방해형 주취자의 경우에는 단순 시비 등 경미사안은 안정을 유도하고 귀가를 권 유하는 등 훈방조치하고 지속되는 경우 통고처분 또는 즉결심판을 청구 하도록 한다. 또한 다수가 난동을 부리거나 상습주취자의 경우에는 다른 순찰차의 지원을 받고 형사입건하도록 하고 있다.49) 이 경우도 현장 경 찰관에게 통고처분, 즉결심판 또는 입건을 하거나 훈방을 하는 등 조치 를 취할 수 있는 재량을 부여하고 있고 각 상황에서 현장 경찰관이 판단 을 하여 조치토록 하고 있다.
47) 경찰청, 보호조치 업무매뉴얼, 2015, 26면 48) 경찰청, 보호조치 업무매뉴얼, 2015, 30면 49) 경찰청, 현장 매뉴얼, 27면
4) 관료 자체적 요인
일선 관료 개개인의 특성이 재량행위의 원인이 된다는 것으로서 자신의 역할에 대한 생각과 사적 관계, 개인적 특성 등이 주로 재량행위 의 원인이 된다. 일선 관료는 자신의 업무를 처리함에 있어서 자신의 직 무인지에 대해 모호한 경우 재량행위를 하지 않게 된다. 자신의 역할과 직무가 명확한 경우 이를 처리하기 위해 재량행위를 할 수 있지만 경계 가 불분명한 경우 권한이 없는 것으로 여겨 재량행위를 회피하게 되는 경향이 강하다. 일선 관료가 자신이 처리하는 업무의 대상자와 연고관계 에 있거나 특별한 사정이 있는 경우 보다 적극적으로 재량행위를 하게 된다. 반대로 상대방에 대해 부정적인 인식을 가지는 경우 보다 엄격하 게 업무를 처리하는 경우가 많다. 일선 관료의 재량행위는 일선 관료 개 개인의 특성에 의해서도 영향을 받는데 자신이 가지고 있는 소신이나 상 대방에 대한 고려 등의 따라 적극적으로 재량행위를 하는 경우도 있고 행정의 형평성을 위해 재량행위에 영향을 미치지 않는 경우도 있다.