도시재생뉴딜사업의 성패(成敗)는 어떻게 판단해야 하는가?
도시재생뉴딜사업 효과분석 방법론을 중심으로
How should we Judge the Succes or Failure on Urban Regeneration New Deal Project?
Focused on Effect Analysis Methodology
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김민재*Kim, Min-Jae
Abstract
The Urban Renewal New Deal Project is a core project of the government. The project is being promoted with enormous public costs. However, if the cost-effectiveness is small or there is a negative effect, the project has actually failed. On the other hand, if the positive effect from the project is large, a strategy that can be transformed and expanded to other regions is needed by closely analyzing the success factors of the project. Unfortunately, however, there are still few studies analyzing its effects.
This study proposes to utilize the SP(Stated Preference) methodologies, CVM and CM. And it presents the advantages and disadvantages of the two methodologies and how to use them. The method of estimating the value of non-market goods presented in this study is considered to be appropriate for unit projects below the central city type. It is hoped that the guidelines presented in this study will be useful for analyzing the effects of the Urban Renewal New Deal Project.
색인어 : 도시재생뉴딜사업, 삶의 질, 효과분석, 조건부가치추정법, 선택모형 Keywords : Urban Regeneration New Deal Project, Quality of Life, Effect Analysis,
Contingent Valuation method, Choice Modelling
* 인제대학교 건축학과 조교수, 도시계획학 박사 ([email protected])
Ⅰ. 서론
2017년 7월, 지역 주도로 도시 공간을 혁신하고 일자리를 창출하는 ‘도시재생 뉴딜 정책’이 추진된 이후 현재까지 전국 약 403개소에서 사업이 추진 중이다
1. 쇠퇴한 지역 을 재생(再生)하는 것이 목적이므로 속도감 있는 계획수립과 비용투입이 요구되는 사업 인데다 국정과제(國情課題)로 선정되어 추진되기에 사업실적이 착실히 축적되고 있다.
하지만 사업 추진 4년 차에 접어든 현재 시점에서 검토와 평가가 절실한 부분이 있 다. 과연 도시재생뉴딜사업이 사업의 목적과 취지에 맞게 추진되고 있는지, 사업 추진 으로 인해 어떤 사회적 파급효과가 나타나고 있는지에 대한 분석이 그것이다. 천문학 적 비용을 투입해서 추진되고 있지만 비용 대비 효과가 미비하거나 되려 부정적 효과 (negative effect)를 나타낸다면 사업은 사실상 실패한 것이다. 반면, 사업으로 인한 긍 정적 효과(positive effect)가 크다면 사업의 성공 요인을 면밀하게 분석해서 타지역으로 변이⋅확장할 수 있는 전략이 필요하다. 하지만 아쉽게도 학계에서 이러한 평가와 논 의는 활발하게 이뤄지지 못하고 있는 실정이다.
본 연구는 이와 같은 문제의식을 바탕으로 도시재생뉴딜사업의 효과를 분석할 수 있는 방법론을 검토하고 제시하고자 한다. 이를 위해 먼저, 어떤 지표로 사업의 효과를 분석할 것인지에 대한 학술적 검토를 수행하고자 한다. 기존 연구에서 도시재생뉴딜사 업의 파급효과 분석을 위해 제시한 지표와 그 한계를 면밀하게 검토한 후, 도시재생뉴 딜사업 추진의 근본적 취지와 목적에 부합하는 명확한 평가지표를 설정할 것이다. 다 음으로 평가지표를 분석할 수 있는 두 가지 방법론을 학술적 토대 위에서 제시할 것이 다. 마지막으로 분석을 위한 지침과 분석과정을 상세하게 제시하여 사업이 추진되는 일선 현장에서 활용할 수 있는 이론적 배경을 제시하고자 한다.
도시재생뉴딜사업의 효과를 분석하기 위한 명확한 지침과 분석방법론을 제시한다는 점, 학술적 논의에서 그치지 않고 현장에서 활용할 수 있도록 이론적 배경을 제시한다 는 점에서 본 연구의 의의가 있다.
이어지는 2장에서는 이론적 고찰을 통해 도시재생뉴딜사업의 목적을 명확히 한 후 국내외 연구에서 다룬 사업의 효과분석 방법과 결과를 검토한다. 3장에서는 본 연구에 서 제시하는 평가지표와 분석방법론을 살펴보며, 4장에서는 구체적으로 활용 가능한 방법을 상세히 제시한 뒤 5장에서 마무리한다.
1 2017년 시범사업 68개소, 2018년 99개소, 2019년 98개소, 2020년 18개소(혁신지구 4개소, 총괄사업관리자 (거점연계) 2개소, 인정사업 12개소), 2020년 하반기 약 120개소 예상(공모사업 50개소, 신사업 70개소 내외)
Ⅱ. 이론적 고찰
1. 도시재생뉴딜사업의 목적
Robert and Sykes(2000)은 물리적⋅사회적⋅환경적⋅경제적으로 역동적인 도시는 그 자체로 변화의 주된 생성자이며, 도시의 성장과 쇠퇴를 촉진하는 내⋅외부의 압력 으로부터 면역(immune)된 도시는 없다고 규정한다. 또한 도시의 쇠퇴는 또다른 기회와 도전에 대한 반응이며 이와 같은 다양한 요소 간 반응의 결과물이 도시재생이라고 정 의한다.
Lichfield(1992)와 Albrechts et. al.(1989)은 시대별로 도시재생의 개념이 어떻게 진화 되어 왔는지 설명하고 있다(다음 표 1 참조). 사회⋅경제적 환경의 변화와 도시 내⋅외 부의 다양한 위기⋅기회 요인에 대응하는 정책적 수단으로 도시재생은 진화되어 왔다.
특히, 1990년대 도시재생(Urban Regeneration)의 개념이 등장하면서 기존의 물리적 개 발에서 도시의 다양한 문제들을 통합적으로 해결(integrated treatment)하기 위한 포괄 적 정책과 사업으로의 전환이 시작되었다.
한편, 우리나라의 ｢도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 ‘도시재생법’)｣ 제1 조에서는 도시재생의 목적을 ‘도시의 경제적⋅사회적⋅문화적 활력 회복을 위하여 공
기간
정책유형 1950년대
Reconstruction 1960년대
Revitalization 1970년대
Renewal 1980년대
Redevelopment 1990년대 Regeneration
주요 전략 및 방향
교외지역 성장 종합계획을 기본으로 도시와
마을의 낙후된 지역을 재건 또는
확장
교외지역과 주변부 (peripheral) 중심 건설, 사회적 갱생 (rehabilitation)의
첫 시도
근교계획(neighbor hood scheme)과 재생에 중점, 여전히 주변부
개발 중심
마을(towns) 외곽의 대규모 신도시 프로젝트
개발과 재개발의 많은 계획들 추진
통합적 치유 (integrated treatment)를 강조, 더 포괄적인 형태의 정책과 사업들
위주의 계획 주요 주체 중앙 또는
지방정부 중심, 민간 디벨로퍼 참여
공공과 민간의 참여 비중이 더 균형적
(balance) 추진
민간부문의 역할 더 확대, 지방정부의 분권화
민간부문의 강조, 특수회사(special
agency), 파트너십의 성장
파트너십 형태로 진행되는 것이 우세(dominant) 경제적 초점 공공의 주도적 투자,
민간의 부분적 참여 민간투자 영역이
점차 확대 공공의 자본 제약,
민간의 투자 증가 선택적 공적 펀드,
민간 투자의 급격한 성장 공공, 민간, 자발적 투자 간 균형 사회적 내용 주거환경 개선,
생활환경 개선 사회와 복지 증진 지역기반활동,
많은 권한 이양 지역자체 활동,
매우 선택적 지원 지역의 역할 강조 물리적 강조 주변부 개발과
도심지역의 대체 구(舊) 시가지역의
사회적 재생 구 시가지역의
개선사업 확대 대규모 신도시 개발,
구 시가지의 대체 신도시 지양, 보존과 보호 환경적 접근 조경과 일부 녹지 선택적 개선 환경적 개선 증대 환경에 대한 폭넓은 접근 지속가능성 대두 자료: Lichfield(1992) and Albrechts et. al.(1989) 참조하여 정리
표 1. 도시재생 정책의 시대적 변화
공의 역할과 지원을 강화함으로써 도시의 자생적 성장기반을 확충하고 도시의 경쟁력 을 제고하며 지역 공동체를 회복하는 등 국민의 삶의 질 향상에 이바지함’이라고 규정 하고 있다. 이어지는 제2조의1에서는 ‘인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역 역량의 강화, 새로운 기능의 도 입⋅창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적⋅사회적⋅물리적⋅환경적으로 활성화 시키는 것’을 도시재생이라 규정하고 있다.
국내⋅외 주요 연구들에서 규정하는 도시재생의 정의와 사업의 목적은 비교적 일치 된 방향성을 보인다. 쇠퇴한 도시와 지역을 개선하기 위한 복합적 사업을 통해 주민들 의 ‘삶의 질(Quality of Life)’을 개선하는 것이 바로 그것이다. 그러나 실제 사업을 평 가하는 많은 연구들은 비판적 견해도 나타내고 있다. 이영은(2018)은 Logan과 Molotch 의 ‘성장기계’ 개념을 접목해 경제적이든, 사회적이든 성장만을 추구한다는 점에서 ‘도 시재생기계(Urban Regeneration Machine)’라는 비판적 정의를 내리고 있다. 현재 추진 중인 도시재생뉴딜사업이 공공주도의 성장추구형 모델로 비판받는 이유를 주민들과 활동가들의 적극적 참여와 활동 미비, 현장센터를 중심으로 한 거버넌스 형성의 한계, 경제적인 측면만을 중요시하고 환경과 일상생활로써 문화에 대한 고려 부족, 추진주체 가 되어야 할 지방자치단체의 능력함양 기회 상실 등으로 제시하는 연구도 있다(문휘 운⋅박태원, 2014; 이종근 외, 2016; 김홍주, 2018; 박세훈⋅김주은, 2018; 황윤식 외, 2019). 하지만 도시재생뉴딜사업의 목적인 삶의 질 향상이 정책의 최종 수요자인 주민 들에 의해 평가되는 요소인 만큼 실제로 주민들이 피부로 느끼는 삶의 질 향상을 확인 할 필요성이 제기된다.
2. 도시재생사업의 효과분석 연구
국내에서 수행된 도시재생사업의 효과분석 연구는 크게 네 가지 유형으로 분류 가능 하다(아래 표 2 참조).
이를 구체적으로 살펴보면 산업연관분석을 이용한 파급효과 분석, 비시장재화의 가 치추정법을 이용한 편익 추정, 일자리와 부동산시장 변화 등을 지표로 활용한 분석과 기타 방법론으로 나뉜다.
하지만 앞서 살펴본 것처럼, 사업의 목적이 주민들의 삶의 질 향상이라는 점에서 기 존 방법론에 대한 분석과 보완이 요구된다.
산업연관분석은 투입비용이 클수록 파급효과, 즉 생산유발효과, 부가가치유발효과,
고용유발효과가 높게 추정된다. 이를 도시재생사업에 적용한다면 물리적⋅사회적 환
경개선을 위해 투입되는 사업비가 클수록 사업의 효과가 크게 분석되는 구조이다. 이
는 이영은(2018)이 지적하듯 도시재생사업을 도시재생기계로 보고 접근하는 시각이라
고도 볼 수 있다. 사업비가 많이 투입된다고 해서 주민들의 삶이 질이 개선된다고 보장 할 수도 없다. 이와 같이 사업비의 많고 적음이 사업의 효과를 분석하는 적절한 잣대가 될 수 있는지에 대해서는 비판적 검토가 필요하다. 이와 같은 논리적 틀의 연장선상에 서 일자리와 부동산시장, 소득증가가 과연 도시재생사업의 효과를 판단하기에 적절한 지표인지에 대해서도 비판적 검토가 필요하다. 이는 도시재생사업이 아니라 도시개발 사업에서도 ‘사업비(cost)’라는 투입 요소를 통해 동일하게 적용될 수 있기 때문에 도시 재생사업 본연의 목적에 부합하는 효과라고 인정하기 힘들다.
비시장재화의 가치추정방법을 활용한 연구 중 정기철 외(2009)는 시장에서 거래되 지 않는 R&D 사업에 대한 편익추정으로 컨조인트분석을 이용해 속성과 속성수준별 편익을 추정한 반면, 정재영 외(2017)와 채경진 외(2018)의 연구는 조건부가치추정법
구분 연구자 주요내용
산업연관분석을 이용한 파급효과 추정
김남룡 외 (2013)
2008년 연구에서 추정한 50조원의 사업비 중 경남의 시장규모 3.3조원으로 추정
4.9조원의 생산유발, 0.6조원의 부가가치유발, 32,340명의 고용유발 예상 류태창⋅김영
(2014)
2005년 산업연관표를 활용하여 문화관광형시장 사업의 지역산업파급효과 분석
국가 전체적으로 생산유발효과 16,959백만원, 부가가치유발효과 7,239백만원, 고용유 발효과 169명으로 추정
윤병훈⋅남진 (2018)
2014년 지정된 도시재생선도지역 13곳을 대상으로 산업연관분석을 활용하여 분석
국가차원 1억 투입시 생산유발 2.196억원, 부가가치유발 0.702억원, 고용유발 1.522 명으로 추정
비시장재화 가치추정법을
이용한 파급효과 추정
정기철 외 (2009)
도시재생 R&D 사업의 편익추정을 위해 컨조인트 분석 활용
시나리오에 따라 전국 7대 도시 전체 가구의 연간 평균 편익은 1,337억원에서 1조 3,663억원으로 추정
정재영 외 (2017)
서울시 플랫폼창동61 사업의 편익 추정을 위해 조건부가치추정법 활용
가구당 연간 4,108원, 서울시 전체 편익은 연간 약 150억원으로 추정 채경진 외
(2018)
송내역 환승센터 사업의 편익추정을 위해 조건부가치추정법 활용
1인당 평균 WTP는 연간 6,877원, 총 편익은 연간 약 365억원으로 추정 일자리,
부동산시장, 소득변화 등을
이용한 파급효과 추정
임미화 외 (2017)
이전부지형 경제기반형 도시재생사업과 유사한 영등포타임스퀘어를 통해 경제적 파급 효과 분석
경제환경(일자리, 업종, 소득변화), 물리적환경(공시지가변화, 건축물변화)의 변화 추정 한동욱 외
(2018)
2011~2016년간 유동인구, 공시지가, 공실률을 지표로 도시재생사업의 효과 분석
유동인구 증가, 공시지가는 증가하다 2015~2016년 소폭 감소, 공실률은 꾸진히 감소
기타 방법론을 이용한 파급효과 추정
정진호 외 (2015)
AHP와 퍼지추론을 이용해 청주시 중앙동 도시재생 프로그램별 활성화 효과 분석
차 없는 거리 조성사업, 프리마켓 운영 등이 상권활성화에 미친 영향이 높게 나타남 배민경⋅박승훈
(2018)
11곳의 근린재생형 선도지역의 마중물 사업내용과 기대효과를 분석
물리적 재생에서는 경관개선, 사회적 재생에서는 주민참여에 관한 내용이 많음 박정은
(2018)
2014~2017년 선도지역 도시재생사업의 파급효과 분석
일자리 창출, 신규 창업 사업체수, 복지시설 조성건수, 빈집 및 빈점포 정비건수 등 활용 표 2. 도시재생사업의 효과분석 연구
을 이용해 도시재생사업 내 단위사업의 편익을 추정했다. 아쉬운 대목은 왜 비시장재 화의 가치추정법을 도시재생사업과 단위사업의 효과를 추정하는데 활용했는지 명확히 제시하고 있지 않다는 점이다.
이상에서 살펴본 바와 같이 기존 연구에서 다루고 있는 도시재생사업의 파급효과는 도시재생사업 본연의 목적을 반영하지 못한다는 한계가 있다. 도시재생사업의 효과를 분석하여 사업이 잘 수행된 것인지, 그렇지 못한 것인지를 판단하기 위해서는 사업 본 연의 목적인 주민들의 ‘삶의 질’ 향상에 초점을 맞추고 분석이 이뤄져야 한다.
Ⅲ. 도시재생뉴딜 평가지표 및 분석방법론의 검토
1. 도시재생뉴딜사업의 평가지표, 삶의 질(QoL)
도시재생사업의 효과를 분석하는 것은 사업 본연의 목적을 달성했는지 여부를 검증 하는 것이다. 그렇다면 도시재생법에서 규정하듯이 ‘도시의 자생적 성장기반을 확충하 고 도시의 경쟁력을 제고하며 지역 공동체를 회복’하는 등 국민의 삶의 질이 향상되었 는지를 확인해야 한다.
이처럼 삶의 질 향상은 도시재생사업에서 가장 먼저, 그리고 중요하게 고려되어야 할 요소이다. 대규모 도시재생사업이 수행되는 과정에서 도시의 물리적 환경, 사회문 화, 경제적 영향으로 인해 삶의 질은 변화하기 때문이다. 그간 수행된 많은 연구들이 삶의 질에 초점을 맞추고 있는 것 또한 같은 맥락이다.
Roberts and Sykes(2000)에 따르면 도시재생사업은 경제적⋅물리적⋅사회적 환경적
측면에서의 변화에 대응해 중장기 개선 방향을 찾고 도시의 문제를 해결하는데 초점을
맞춘 행동이다. 그리고 이를 위해 가능한 환경⋅경제⋅인적 자원을 활용하여 지역의
문제를 적절하게 발굴하여 해결하는 과정이며, 이는 궁극적으로 주민들의 삶의 질 개
선이라는 뚜렷한 목표를 지닐 수 밖에 없다. Cristina and Cristina(2013)도 도시재생의
목표를 삶의 질 개선(improvement of life quality)로 규정하면서 이를 위해 적정수준의
주택 공급, 지역⋅지구의 환경과 이미지 개선, 안전과 사회적 관계망 증진 등을 추진해
야 한다고 주장한다. 일본의 国土交通省은 ‘都市再生整備計画事業(2017)’에서 지역
의 역사⋅문화⋅자연환경 등의 특성을 살린 개성 넘치는 마을 만들기를 실시하고 전
국의 도시재생을 효율적으로 추진함으로써 지역 주민의 삶의 질 향상을 도모한다고 명
시하고 있다.
2. 삶의 질 분석방법론
그렇다면, 삶의 질은 어떻게 분석할 수 있을까?
그동안 학계에서 삶의 질에 대한 논의는 광범위하게 이뤄져 왔다. 1960년대 후반과 1970년에는 경제적 접근법, 즉 경제성장과 실업률 등을 통해 삶의 질을 평가했으나 (Liu, 1976), 이러한 요소들은 불완전한 측정치라는 의문이 제기되었고 이후 개인의 주 관적 경험에 대해 연구하기 시작했다(Andrews and Withey, 1976; Campbell, Converse and Rogers, 1976). 그리고 이후 연구에서는 대체적으로 웰빙(well-being)과 유사한 의 미로 활용되게 되었다.
Marion et al.(2010)은 대상에 따라 각각 다른 삶의 질 지표를 제시하고 있다.
Wisconsin을 대상으로 한 연구에서 시민, 서비스 제공자(공무원), 자원봉사자로 집단을 나누어 각각의 삶의 질 지표를 제시하고 있는데, 아래 표 3은 서비스 수혜자인 시민들 의 삶의 질을 평가하기 위해 제시한 지표이다.
지표 기준
일반적 만족도 전반적인 삶의 만족도
활동과 직업 직업과 여가 시간을 활용하는 등의 만족도 심리적 웰빙 지난 4주 동안 전반적 정신건강의 수준
각종 증상 특히, 정신적 피로도에 관한 증상 신체 건강 신체 건강에 대한 만족도 사회적 관계 주변 이웃과 동료 등과의 관계
금전 기대하는 수입에 비해 얼마나 결여되어 있는지 여부 일상적인 활동 독립적 생활을 수행할 수 있는지 여부
목표 달성 구체적으로 세우고 있는 목표의 달성 여부 술이나 마약 술이나 마약 등과 관련한 문제
희망 원하는 삶의 질을 달성하는 것에 대한 희망 여부 표 3. 삶의 질 지표
Michael et al.(2001)은 선행연구에서 제시한 삶의 질 지표를 다음 표 4와 같이 제시
하면서, 많은 연구들이 물리적 환경의 웰빙과 지역 커뮤니티 일원으로서의 인식을 삶
의 질 분석의 핵심 지표로 활용하고 있다고 밝힌다.
지표
Index of Economic Well-Being
American Demographics
Index
Johnston’s QoL
U.N. Human Development
Index
Index of Social Health
Virginia QoL Survey
Estes index of Social Progress
Swedish ULF
가족 또는 지인과
관계
- 이혼률 가족
안정 - 아동
학대
가족 생활 만족도
- 사회적
접촉
감정적
웰빙 - - - - 10대
자살률 행복 - -
물리적 웰빙
GDP 주택량
투자 빈곤율
소득 고용 생산성
소득 주택
1인당 실질 구매력
지수
주급 적정 주택 접근성
- 경제
주택 교통 레저
건강 - - 건강 장수율
유아 사망률 의료비 부담
건강 만족도
건강
상태 건강
직업과
생산활동 고용률 -
고용률 교육 수준
-
실업률 고교 자퇴율
직업 교육 만족도
교육
고용 직무 환경
지역 커뮤니티 일원으로서
인식
-
멸종 동물의 개체수
빈곤
평등 문맹률
빈곤율 빈부 격차
환경 만족도
여성 지위 정치 참여 문화 다양성
사회적 안정 참여
개인
안전 범죄율 범죄율 공공
안전 -
살인 교통 사고
법제도 만족도
지리적
위치 범죄율
주관적
삶의 질 - - - - - -
통학 편의성
은퇴 직업
- 표 4. 삶의 질 지표
기존 연구는 삶의 질을 분석하기 위해 주관적 만족도와 객관적 만족도로 지표를 구 분하였으며 이를 분석하기 위해 다양한 방법론을 개발해왔다. 도시재생사업은 단순히 물리적 환경을 개선하는 사업이 아니라 주민 교육, 거버넌스 체계 정비, 문화 자산의 발굴과 보존, 사회적 경제의 구축, 지속가능한 발전 등을 포괄적으로 다루는 사업이므 로 사업으로 인한 주민들의 주관적 만족도와 객관적 만족도를 포괄적으로 검토할 필요 가 있다.
3. 도시재생사업 효과분석 방법을 위한 활용 방안
그렇다면 도시재생사업의 효과분석을 위한 명확한 방법론은 무엇일까?
Salvador and Leandro(2003)은 도시재생사업을 통해 도시의 사회적⋅물리적 환경이
개선되었다면 환경개선으로 인한 긍정적 외부효과의 총합을 구해야 한다고 주장한다.
영국의 Department for Communities and Local Government가 발생한 평가기준에서는 이를 좀 더 구체적으로 제시하고 있다. Department for Communities and Local Government(2010) 은 도시재생사업을 통한 이점 중 시장에서 평가될 수 없는 항목들, 환경, 건강 및 지역 사회의 변화 등은 SP(stated preference) 방법(e.g. contingent valuation method and choice modelling) 등을 활용해서 추정해야 한다고 주장한다.
일본의 国土交通省(2017)은 더 명확하게 도시재생사업의 효과분석 지침을 다음 세 가지로 제시하고 있다. 첫째는 도시재생사업에 대한 주민의 합의이다. 예상되는 총 사 업비를 지역 내 총 가구 수로 나누게 되면 가구당 분담해야 할 사업비가 추정되는데 이 사업비에 대해 지역 내 가구 절반 이상이 동의해야 사업의 효과를 충족한다. 둘째, 조건부가치추정법(CVM, Contingent Valuation Method)을 활용해서 사업의 편익을 추 정한다. 셋째, B/C ratio를 통해 사업의 타당성을 확인한다.
国土交通省(2017)의 지침처럼 도시재생사업을 통한 삶의 질 향상, 즉 후생의 증가 는 사업을 통해 얻어지는 소비자 잉여(CS)로 평가될 수 있다. 도시재생사업을 통해 주 민들은 다양한 혜택을 누릴 수 있을 것인데, 이와 같은 혜택을 누리기 위해 주민들이 기꺼이 지불하고자 하는 금액(WTP, Willingness to Pay)이 추정 가능하며, 이를 삶의 질 향상 효과, 즉 도시재생사업의 효과로 봐야 한다는 시각이다.
물론, 도시재생사업으로 인한 다양한 효과 중 부동산자산가치 증가 등 경제적 효과 의 추정이 가능한 항목도 있다. 또한 시장에서 거래되는 재화이거나 그렇지 않더라도 잠재가격(shadow price)을 사용해 그 효과가 추정 가능한 지표도 있을 것이다. Department for Communities and Local Government(2010)에서 제시하는 것처럼 일자리 창출이나 범죄 및 건강의 간접적 효과 등이 이에 속할 것이다. 하지만 Carson et al.(2001)의 주장 처럼 도시재생사업으로 인한 효과 중 시민들의 후생(Quality of Life) 증가를 추정하기 어려운 요소들이 매우 많으며, 이러한 가치들을 반영하지 않을 경우 사업으로 인한 편 익이 과소추정될 우려가 있다. 반면, 중복계상될 우려 또한 존재한다. 예컨대 범죄율 감소나 건강증진 등의 변수를 잠재가격으로 추정하고, 조건부가치추정법을 통해 삶의 질 향상 편익을 추정한다면 두 요인 간 편익이 중복계상될 우려가 높다.
본 연구에서 다루는 것은 도시재생뉴딜사업의 효과분석이며, 살펴본 것처럼 사업의
성패는 주민들의 삶의 질 향상 여부에 있다. 따라서, 조건부가치추정법이나 선택모형
(Choice Modelling)만을 활용해 삶의 질 향상, 즉 사회 전체의 후생 증가를 추정하는 것
이 합리적인 방법일 것이다. 박영준⋅김민재(2019)는 조건부가치추정법과 IPA(Important
Performance Analysis)를 이용해 스마트도시재생사업의 편익과 만족도를 분석했다. 조
건부가치추정법으로 사업의 편익을 추정한 근거는 첫째, 계획단계의 사업이므로 가상
의 시나리오를 제시해야 한다는 점, 둘째, 후생경제학에서 인정하는 비사징재화 편익
추정의 이론적 근거는 지불의사(WTP)를 통해 해당 사업 또는 서비스에 대한 개인의
후생 증가와 사회 전체의 후생 증가(개개인의 후생증가분의 합)를 추정할 수 있다는 점이라고 밝히고 있다. 이러한 이론적 근거의 연장선 상에서 도시재생뉴딜사업의 효과 또한 후생경제학에서 인정하는 방법론인 조건부가치추정법과 선택모형을 통해 추정 가능할 것이다.
Ⅳ. 적용방안
1. 조건부가치추정법과 선택모형의 장⋅단점
우선 비시장재화의 가치추정법 즉, 조건부가치추정법이나 선택모형이 공공서비스의 편익을 추정하기에 적절한가에 대한 여부는 본 연구에서 다루지 않는다. 단, 다음 2절 의 분석 및 활용 방법에서 조건부가치추정법의 학술적 논쟁에서 사실상 종지부를 찍은 미 연방정부 상무부 산하의 연방해양대기국(NOAA, National Oceanic and Atmospheric Administration) 보고서인 ‘Report of NOAA Panel(1993)’에서 제시하는 몇 가지 지침을 참고로 제시하고자 한다.
본 장에서는 도시재생뉴딜사업의 효과분석에 활용할 수 있는 두 가지 방법론인 조건 부가치추정법과 선택모형에 대해 살펴보고자 한다.
조건부가치추정법과 선택모형은 가상의 시나리오를 제시한 후, 응답의 결과를 통계 적 방법으로 분석하여 지불용의액을 추정하는 방법론이다. 두 방법론의 가장 큰 차이 는 재화나 서비스를 개별 속성(characteristics)으로 나누어 추정하는지, 그렇지 않고 전 체로 추정하는지에 있다. 즉, 재화나 서비스를 개별 속성으로 나눌 수 있다면 선택모형 이 적합하고, 그렇지 않다면 조건부가치추정법을 활용해야 한다. 예를 들면, 공원녹지 를 구성하는 시설물인 연못, 파고라(pergola) 및 벤치, 조깅트랙 등의 개별 편익을 추정 하고 그 편익의 합을 통해 공원녹지의 편익을 추정할 경우 선택모형을 활용할 수 있고, 개별 공원에 대한 편익을 추정할 경우 조건부가치추정법을 활용하는 것이다.
이처럼 조건부가치추정법은 분석하고자 하는 재화나 서비스의 총 편익을 한 번에 구할 수 있다는 점에서 효과적이다. 또한, 피설문자들이 제시된 시나리오를 쉽게 이해 하고 한 가지 상황에서 대해서 답변하면 되기 때문에 응답 또한 용이하다. 반면, 개별 재화나 서비스의 편익을 추정하기 위해서는 모두 따로 추정해야 한다는 단점이 있다.
선택모형에서는 편익을 구성하는 속성들의 조합으로 다양한 대안을 구성하여 피설문
자에게 보다 풍부하게 묘사해 줄 수 있을 뿐 아니라 실험적 방법을 활용하여 재화나
서비스를 구성하는 속성들의 조합이 변화할 때 소비자의 선호가 어떻게 변화하는지를
파악할 수 있다. 또한, 이를 통해 편익을 구성하는 개별속성의 가치추정뿐 아니라 다양
한 속성으로 이루어진 시설이나 환경의 총가치를 더 정확하게 추정할 수 있다는 장점 이 있다. 반면, 설문을 위해 제시되는 시나리오가 비교적 다양하여 피설문자들의 응답 이 어려운 단점이 있다(한국토지주택공사, 2016).
2. 분석 및 활용 방법
도시재생뉴딜사업의 효과를 분석하기 위해 앞서 제시한 두 가지 방법론이 모두 활용 가능하다. 다만, 다음 몇 가지 점에 유의해서 설문 설계와 설문 수행, 결과 해석 등에 활용할 필요가 있다.
먼저, 두 방법론 모두 사업수행 전과 사업수행 중, 사업 수행 후에 활용 가능하다. 무 엇보다 두 방법론의 장점은 가상의 시나리오, 즉 도시재생뉴딜사업 계획(전략계획 및 활 성화계획)을 피설문자들이 이해하기 쉽게 설명하고 이에 대한 지불의사를 추정할 수 있 다는 점이다. 사업 수행 전에 사업의 편익을 어느 정도 가늠할 수 있다면 이를 통해 사업 비 산정이나 세부사업 계획의 수립과 수정에 도움이 될 수 있는 함의를 도출할 수 있을 것이다. 만약 사업수행 이후에 활용한다면 중요-만족도 분석방법론인 IPA(Important Performance Analysis)와 병행하여 사업에 대한 주민들의 니즈와 만족도를 더 상세히 살펴볼 수 있다. 박영준⋅김민재(2019)는 부산 남구 우암동을 대상으로 계획 중인 스 마트지역재생 프로그램의 편익추정을 위해 조건부가치추정법을 활용하면서 IPA를 동 시에 진행하였다. 이를 통해 단순히 사업의 편익을 추정하는 것뿐 아니라 사업에 대한 주민들의 인식과 니즈를 분석하고 이를 계획에 활용할 수 있는 지침을 제시하였다.
다음으로 설문설계와 수행시 주의해야 할 점이다. 조건부가치추정법의 타당성을 연 구한 Report of NOAA Panel(1993)에서 방법론의 신뢰성을 확보하기 위해서 다음 몇 가지 가이드라인을 충실히 이행할 것을 권고하였다. 이는 조건부가치추정법 뿐 아니라 동일한 SP(Stated Preference) 방법론인 선택모형에도 해당되는 내용이다. 도시재생뉴 딜사업의 효과분석을 위해 두 방법을 사용할 경우 역시 이 지침을 충실히 따라야 설문 결과에 대한 신뢰성을 확보할 수 있다.
① 가능한 면대면(face-to-face) 설문을 수행할 것
② 이미 발생한 사건에 대한 수용의사(WTA)보다 미래 예상된 사건에 대한 지불의 사(WTP)를 추정할 것
③ 양분선택형(dichotomous choice) 방법을 활용할 것
④ 프로그램이나 정책에 대해 충분히 이해할 수 있는 시나리오와 설명이 제공될 것
⑤ 지불의사를 나타낼 경우 가용할 수 있는 예산이 줄어들 수 있다는 점을 상기시킬 것
⑥ 후속 질문을 통해 선택에 대해 확인할 필요
도시재생뉴딜사업의 효과분석을 위해 활용할 경우 가장 중요한 것 역시, 사업에 대 해 피설문자에게 상세히 소개하고, 이를 충분히 숙지시키는 것이다. 조건부가치추정법 은 해당 사업 전체의 편익을 추정하는 과정이므로 세부사업 계획을 충분히 설명하지 않거나 중복 설명할 경우 편익이 과소 또는 과대추정될 우려가 있다. 또한 선택모형을 활용할 경우 설문을 위한 프로파일이 너무 많으면 피설문자들에게 피로감을 주어 응답 의 편의(bias)를 초래할 우려가 있다. 따라서 설문의 프로파일을 적절하게 구성하고 충 분한 설명과 필요시 이미지 등을 제공하여 피설문자들의 이해를 도울 필요가 있다(김 민재⋅이영성, 2015).
Report of NOAA Panel(1993)에서 제시한 후속 질문을 통해 신뢰성을 확보할 수 있 는 방법으로는 지불의사의 ‘조정(calibration)’이 있다. 실제 화폐를 이용한 경매 방법이 나 지로용지 발부, 주소 및 성명(서명) 등의 후속 질문(김태균 외, 1999; 여호근 외, 2007;
김태진 외, 2009; 이충기⋅김태균, 2017)을 통해 조정하여 편의를 줄이는 방법이다. 김 민재(2018)의 연구에서는 후속 질문을 통한 조정(calibration)으로 가설적 편의를 줄였 는데, 지불용의액의 평균값이 약 56.0%까지 감소했으며, 수용용의액의 평균값은 약 25.2%까지 증가했다.
이상의 내용을 종합하여 두 가지 방법론의 설문설계와 수행. 분석과 활용 프로세스 를 정리한 것이 아래 표 5이다.
단계 조건부가치추정법
(Contingent Valuation Method) 선택모형 (Choice Modelling)
설문 설계
설문의 내용을 피설문자들이 충분히 숙지할 수 있도록 설계
전체 사업에 대한 편익을 한 번에 추정하는 것이므로 누락된 계획이 없도록 시나리오에 충실히 반영
지불할 경우 가처분 소득 등이 감소할 수 있다는 점을 상기
IPA 등과 병행하여 피설문자들의 니즈와 인식을 수행 하면 효과적
적절한 후속 질문을 설계해 신뢰성을 확보
이중경계양분형과 단일경계양분형 중 효과적인 방법론 을 선택
설문의 내용을 피설문자들이 충분히 숙지할 수 있도록 설계
추정하고자 하는 프로그램을 충분히 반영하되 프로파일 이 너무 많으면 피설문자의 피로감이 높아질 우려
가능하면 이미지 등을 풍성하게 활용해 피설문자들이 이해 향상 필요
지불할 경우 가처분 소득 등이 감소할 수 있다는 점을 상기
IPA 등과 병행하여 피설문자들의 니즈와 인식을 수행하 면 효과적이나 설문지 분량이 너무 많으면 편의(bias) 발생 가능성
적절한 후속 질문을 설계해 신뢰성을 확보 설문
수행
면대면 설문 수행 우선
비용 등 문제로 어려울 경우 전화설문, 온라인 설문 순 으로 진행
조사원에게 사전 교육을 통해 설문의 내용 충분히 숙지
면대면 설문 수행 우선
비용 등 문제로 어려울 경우 전화설문, 온라인 설문 순 으로 진행
조사원에게 사전 교육을 통해 설문의 내용 충분히 숙지 분석 전체 사업에 대한 편익 추정
추정해야 할 사업이 여러 건일 경우 각각 설문 수행 후 분석 개별 프로그램에 대한 편익 추정
각 프로그램의 편익을 합하여 전체 사업의 편익으로 추정 활용
사업 전 단계에서는 개략적인 사업비 산정의 자료로 활용
IPA 등을 통해 분석된 자료는 사업계획 전 및 중일 경 우 계획에 충분히 반영할 필요, 사업 후일 경우 운영
유지 과정에서 활용
사업 전 단계에서는 개략적인 사업비 산정의 자료로 활용
IPA 등을 통해 분석된 자료는 사업계획 전 및 중일 경 우 계획에 충분히 반영할 필요, 사업 후일 경우 운영
유지 과정에서 활용 표 5. 각 방법론별 설문수행 프로세스
Ⅴ. 결론
본 연구는 도시재생뉴딜사업의 효과분석을 위한 방법론을 검토하고 활용 방안을 제 안하는데 목적이 있다. 도시재생사업의 근본 목적은 주민들의 삶의 질 향상이다. 그렇 다면, 사업 후 주민들의 삶의 질 향상 수준만큼이 사업으로 인한 효과일 것이다.
본 연구에서는 기존 연구에서 다루고 있는 도시재생사업의 효과분석 방법론의 한계 를 살펴보았고, 국내외 사례와 지침을 통해 비시장재화의 가치평가방법인 조건부가치 추정법과 선택모형을 방법론으로 제시하였다. 두 방법론은 재화나 서비스의 공급으로 인한 사회 전체의 후생 증가분을 추정하는 방법이므로 도시재생뉴딜사업의 효과분석 에 이론적으로 부합하는 방법론이다. 또한, 사업 전에 사업계획을 시나리오로 제시하 여 사전에 분석할 수 있다는 점에서 효과적이다.
본 연구에서는 두 가지 방법론의 장단점을 제시하였으며 각 사업의 상황에 맞게 활 용할 수 있는 프로세스 또한 제시하였다. 무엇보다 중요한 것은 사업의 내용, 즉 시나 리오를 피설문자들이 명확하게 이해하느냐의 여부이다. 충분한 이해가 결여된 채 응답 을 한다면 응답결과에 편의(bias)를 초래할 것이기 때문이다. 또한 Report of NOAA Panel(1993)에서 제시하였듯이 후속 질문을 통한 신뢰성 확보도 필수적이다. 설문의 분 량이 지나치게 많으면 피설문자의 피로감을 유발할 수 있다. 따라서 적절한 분량을 유 지하면서 IPA 등을 병행하여 단순히 사업의 편익 추정뿐 아니라 사업에 대한 주민들의 인식과 니즈를 면밀하게 검토할 필요가 있다. 이를 통해 추정되는 함의가 사업계획과 추진, 유지⋅관리 단계에서 유용할 것이기 때문이다.
본 연구에서 제시하는 비시장재화의 가치추정방법은 중심시가지형 이하 단위사업에 서 적절할 것으로 판단된다. 경제기반형의 경우 앞서 선행연구에서 제시했던 투입산출 모형이나 부동산 시장의 변화 등 다양한 방법론과 병행하여 활용하거나 새로운 평가⋅
분석방법론에 대한 연구가 필요할 것이다.
도시재생뉴딜사업을 역점사업으로 추진하여 전국 시⋅군⋅구 단위에서 활발하게
사업이 추진 중이다. 하지만 여전히 사업의 효과에 대해 면밀한 검토가 이뤄지지 않고
있다는 점은 매우 아쉬운 대목이다. 본 연구에서 제시한 비시장재화의 가치추정법 뿐
만 아니라 다양한 방법론이 제시되고 활용되어 사업의 성공적 추진을 위한 데이터를
축적할 필요가 있다. 이런 점에서 본 연구가 제시하는 방법론이 시발점이 될 수 있기를
희망한다.
도시재생뉴딜사업은 현재 정부가 추진하고 있는 국토공간 정책 중 가장 중요 한 과제 중 하나이다. 그만큼 빠르고 광범위하게 추진되고 있지만 사업에 대한 효과분석은 부족한 실정이다. 또한 도시재생뉴딜사업의 주 목적이 주민들의 삶의 질 향상에 맞춰져 있음에도 사업으로 인한 삶의 질 변화에 대한 연구는 거의 없 는 실정이다. 따라서 사업의 추진 못지않게 기 추진된 사업에 대한 정확한 평가와 분석이 절실한 시점이다.
이와 같은 점에서 본 연구가 제시하는 정량적 평가방법은 현재 추진되는 정책 의 효과를 검증할 수 있는 수단이 될 수 있을 것이다. 본 연구에서 제시한 두 가 지 방법론을 활용한다면 도시재생뉴딜사업에 대한 주민들의 인식과 니즈, 사업으 로 인한 효과 등을 종합적으로 분석할 수 있을 것이다. 그리고 이러한 분석결과는 향후 진행되는 사업의 운영과 확산과정에서 유의미하게 활용될 것으로 기대한다.
참고문헌
