국토 및 지역정책의 분권화와 추진체계 개선과제 1)

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특 집 새 정부 에 바란 다

국토 및 지역정책의 분권화와 추진체계 개선과제 ¹⁾

배준구 | 경성대학교 행정학과 교수

머리말

우리나라 국토·지역발전정책에서는 그간 중앙정부가 주도적 역할을 수행하여 왔다. 2008년에 출범한 이명박정부는 3차원적 지역발전정책인 기초생활권(163 개), 광역경제권(5+2), 초광역개발권(4+α)을 공간단위로 설정하여 연계·협력 사업을 중심으로 한 상생발전, 지방소득세·지방소비세 도입, 지역상생발전기금 설립, 포괄보조금제도 도입 등을 추진하였다. 이명박정부는 참여정부와 차별화하 여 ^‘국가균형발전위원회^’의 명칭을 ^‘지역발전위원회^’로 바꾸고 이른바 ^‘지방적 지 역개발정책^’으로 방향 재정립을 시도하였다(최상철. 2012). 그러나 이명박정부하 에서도 지역발전의 핵심인 재원과 정책수단은 중앙정부에 집중되고, 지방자치단 체 및 광역경제권발전위원회의 중앙 의존도가 높으며, 수도권과 지방 간 불균형 심화, 지역정책의 실효성 미흡, 지방 시각 결여 및 지역주민 공감도 저하 등에 대 한 문제가 제기되고 있다.

이 글에서는 국토 분야 중앙권한의 지방이양과 특별지방행정기관의 정비, 미 래 사회의 변화와 거버넌스 체계 구축, 지역정책의 방향과 추진체계 개편에 대 해 제시한다.

1) 이 글은 배준구. 2012. “중앙과 지방의 역할분담 강화를 통한 국토·지역발전의 새로운 방향”. 국토계획 수립 40 주년 기념 국토계획 40년의 평가와 미래 세미나. 국토연구원/대한국토·도시계획학회/한국지역학회에서 일부 내용을 수정한 것이다.

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1. 국가사무의 지방이양

우리나라는 1999년 「지방이양촉진법」 제정 이 후 2000년부터 지금까지 중앙권한의 지방이양 작업을 지속적으로 추진하여왔다. 지방분권촉진 위원회에 따르면 국가와 지방사무 비중은 2002 년 현재 국가 72.7%, 지방 27.3%였는데, 지방이 양 추진 후 2009년 현재 국가 71.7%, 지방 28.3%

로 지방의 비중이 1% 증가하였다. 2012년 6월 말 현재 지방이양을 확정한 사무는 총 3,073개

입법 추진 중이다.

중앙권한의 지방이양 작업의 일환인 국토 분 야의 주요 지방이양 사무는 <표 1>과 같다. 즉 도 시기본계획의 승인과 관계중앙행정기관과의 협 의 및 중앙도시계획위원회 심의는 2003년에 국 가로부터 국가 및 도로 이양된 후 2008년에 다시 국가 및 도로부터 시·도로 이양 결정되었다. 주 거환경개선지구 지정, 도시재개발기본계획 수립 승인 또는 변경 승인, 국가산업단지개발 실시계 획 승인 및 변경, 시가화조정구역 지정·변경 등

<표 1> 국토 분야의 지방이양 추진 현황

단위 사무 이양 결정 이양 방향 이행 여부

● 주거환경개선지구 지정

● 주거환경개선사업 시행자 지정 2002. 6. 5 국가 → 시·도 완료 국가지원 지방도로의 조사·설계 2003. 6. 25 국가 → 국가, 특별·광역시 완료

● 도시기본계획 승인

● 관계 중앙행정기관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 심의

2003. 6. 25 국가 → 국가, 도 완료

● 도시기본계획 승인

● 관계중앙행정기관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 심의

2008. 5. 2 국가, 도 → 시·도 완료

● 도시재개발기본계획 수립 승인 또는 변경 승인 2001. 2. 28 국가 → 시·도 완료

● 택지개발 예정지구 지정

● 택지개발사업 시행자 지정 2007. 10. 11 국가, 시·도(20만m²) →

국가, 시·도(전면이양) 완료

● 국가산업단지개발 실시계획 승인 및 변경 2007. 12. 12 국가 → 시·도 완료

● 연안관리지역계획의 수립 2010. 4. 9 국가, 시·도, 시·군·구 →

시·도, 시·군·구 미이양

● 시가화조정구역 지정·변경 2009. 5. 29 국가 → 시·도 미이양

● 도시개발구역의 지정

● 도시관리계획 결정권

● 지구단위계획구역 지정

2006. 1. 12 시·도 → 시·도,

인구 50만 명 이상의 시 완료

● 정비구역 지정·변경 2007. 5. 4 시·도 → 시·도,

● 재정비촉진(지구 지정, 계획 수립, 계획 결정) 2009. 4. 17 시·도 → 시·도,

● 주택건설사업계획 승인 2007. 5. 4 시·도 → 시·도,

인구 50만 명 이상의 시 완료 자료: 지방이양확정 사무목록. 지방분권촉진위원회(www.pcd.go.kr/). [2012. 6. 30].

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에 대한 사무는 국가로부터 시·도로 이양되었다. 택지개발 예정지구 지정 및 택 지개발사업 시행자 지정 사무는 국가 및 시·도(20만m²)로부터 국가 및 시·도로 이양(전면이양)되었다. 향후 지방분권의 강화에 따라 지방자치단체의 자율성이 제 고되면서 국토 및 지역 분야에서 중앙권한의 지방이양이 확대될 것으로 예상된다.

국토 및 지역발전을 위한 사무배분은 무엇보다 사무구분체계의 개편(국가사 무인 기관위임사무 폐지 등)을 통해 국가와 지자체(광역, 기초) 간의 사무배분을 명확히 하고, 사무배분의 원칙과 기준을 설정하는 것이 중요하다. 사무배분 원칙 은 보충성 원칙, 중복금지 원칙, 주민 편익증진 원칙 등을 고려하고, 민간의 행정 참여 기회를 확대하며, 국가사무 중 지방자치단체가 수행하는 것이 더 효율적인 사무는 지자체가 담당하도록 하는 것이 바람직하다.

2. 특별지방행정기관 정비와 조정 기능 강화

특별지방행정기관 정비는 국민의 정부와 참여정부하에서 개편안이 마련되었으 나 지방자치 역량에 대한 의구심, 이해관계자들의 반발 등으로 인해 제주특별자 치도 이외의 시·도에서는 이루어지지 못했다. 이명박정부는 특별행정기관을 정 비하여 국도·하천, 해양·항만, 식의약품 등 3개 분야 업무 중 현장 행정적인 성격이 강한 업무는 인력·재원과 함께 지방으로 이양하였다. 26개 법령(11개 법 률, 15개 시행령)을 개정하였고, 인력 208명, 예산 3,969억 원이 지방자치단체로 이관되었다. 국도ㆍ하천 분야는 간선기능이 약한 국도의 공사, 점ㆍ사용 인허가, 7대 하천(안성천, 형산강, 태화강, 삽교천, 만경강, 동진강, 탐진강)의 공사ㆍ관 리 기능을 지방으로 이관하되, 광역적 조정 및 재원의 효율적 배분이 필요한 국 도ㆍ하천계획 등은 중앙정부에서 수행하기로 결정하였다. 해양ㆍ항만 분야는 총 29개 무역항 중 14개 항만만 국가관리항으로 존치하고, 15개 무역항의 개발ㆍ운 영, 해양환경 감시기능 등을 지방으로 이관하되, 광역적 조정 및 항만계획, 해사 안전 등 계획기능과 안전 관리 분야는 중앙정부에서 직접 수행하기로 하였다(지 방분권촉진위원회. 2011). 이러한 특별지방행정기관 정비는 미래 사회의 변화와 선진국의 추세를 감안할 때 바람직한 방향이며, 지속적으로 추진해야 할 과제다.

특별지방행정기관 정비는 지방자치단체로의 사무이관과 더불어 국가행정의 효율적 수행을 위한 중앙정부 권한의 하부위임, 즉 행정분권(déconcentration)이 중요하다. 이러한 행정분권은 중앙부처의 권한과 재원을 특별지방행정기관에 상 당히 많이 위임하여 지역 현장에서 지자체와 파트너로서 실질적으로 집행력을 행

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환경청, 중소기업청 등)은 부처별 다원화에도 불 구하고 이를 조정하는 메커니즘이 부재하고, 중 앙권한의 집중으로 인해 주민과의 밀착 행정이 상당히 미흡하다. 따라서 중앙정부 차원뿐만 아 니라 지역 차원에서 부처 간 이기주의와 칸막이 행정의 비효율성 문제를 해결하기 위해서는 특 별지방행정기관의 일원화, 즉 특별지방행정기관 전체를 지휘하고 조정하는 컨트롤 타워(프랑스 의 관선 지사 제도)가 요청된다(배준구. 2009.

pp385-389).

미래 사회의 변화와 거버넌스 체계 구축

1. 미래 사회의 변화

우리나라 미래 사회는 기후변화에 따른 재해 증 가, 저출산과 인구 감소, 저성장에 따른 재정수지 악화(수입 감소와 복지비 지출 증가), 세계화와 분권화로 인한 지역 간 경쟁과 갈등 증대, 각종 분야에서 새로운 수요 분출과 개인, NGO, 기업 등 영향력 증대, 지역 간(수도권과 지방 간) 양 극화 심화, 성장 중심의 지역개발과 물리적 구조 개선, 정부 주도적 지역발전의 한계에 따른 거버 넌스 체계 지향 등이 예상된다. 우리나라는 1960 년대부터 중앙정부 주도하에 국가 및 지역발전 을 추진하여 급속한 경제성장을 이룩하였다. 그 러나 1997년 환난 이후 중앙정부 주도의 국가 및 지역발전에 대한 회의가 제기되면서 새로운 패러다임을 모색하였다. 최근에 지식정보화, 세 계화, 분권화와 같은 사회변화 속에서 중앙정부

존의 일방적·수직적인 관계에서 쌍방향적·수 평적인 동반자 관계로 전환하여 상호 보완적·

협력적 구조를 형성할 필요가 있다. 지방분권화 와 함께 중앙과 지방 간의 역할 재배분에 따른 정부 간의 상호 견제 장치가 있어야 하며, 이러 한 장치는 임의적 방법으로 운영하기보다는 헌 법과 법률에 명시하여 신뢰를 확보하고, 이에 걸 맞은 거버넌스 체계를 구축하는 것이 중요하다.

2. 분권화된 계획체계와 협약 활성화

우리나라는 향후 지방분권이 강화됨에 따라 계 획체계의 분권화, 민주화 및 협약화가 요청될 것 이다. 따라서 분권화된 국토 및 지역계획 수립 과 집행을 위한 제도와 추진체계(인력, 조직, 재 원 등)의 구축과 협약제도 활성화 방안을 강구할 필요가 있다. 협약제도는 지역정책의 시행이나 공공정책의 지역화와 관련하여 프랑스, 스웨덴, 네덜란드, 이탈리아, 스페인, 폴란드, 우크라이나 등의 나라에서 상당히 많이 이용되고 있다. 협약 방식은 국가 내의 정부 간 관계의 새로운 형태를 분석할 수 있으며, 이는 일반적으로 협상에 의거 하고, 중앙정부와 지방정부 간의 고전적인 기관 관계와 다른 거버넌스의 새로운 형태다. 한국 은 2004년 4월부터 시행된 「국가균형발전특 별법」에서 프랑스의 계획계약제도를 벤치마킹 하여 지역발전투자협약제도를 도입하였다. 그러 나 우리나라는 이와 같은 협약제도에 대한 공무 원들과 관련 당사자의 인식이 부족하고 공감대 가 형성되지 않아 아직까지 제대로 활용하지 못

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하고 있는 실정이다. 프랑스는 지방분권 실시 이후 1984년부터 국가와 지역 간 계획계약제를 비롯하여 각종 협약제도를 적극적으로 활용하고 있으며, 긍정적인 평가를 받고 있다. 우리나라도 중장기적 관점에서 연구 검토를 거쳐 각종 협약제 도를 활용하는 방안을 모색할 필요가 있다.

지역정책의 방향과 추진체계 개편

이명박정부가 추진하고 있는 광역경제권 정책(5+2)은 광역경제권의 공간적 범 위를 재설정했다는 점에서 2009년 유럽연합(EU) 및 경제협력개발기구(OECD) 의 권고에 부합한다. 2009년 세계은행 보고서의 관점은 중소도시 및 농촌지역과 권역의 거점도시와 통합적 발전전략의 필요성을 시사하고 있다. 따라서 우리나 라의 광역경제권의 발전을 위해서는 EU 및 OECD의 권고와 세계은행의 권고를 적절히 혼합하거나 융합할 필요가 있다. 이를 위해서는 중앙정부 차원의 대통령 직속 지역발전위원회와 지역 차원의 광역경제권발전위원회의 개편이 중요하다.

1. 부처 간 협력 및 조정 강화를 위한 지역발전위원회 개편

지역정책은 국가 정책의 한 영역으로서 경제·산업정책, 과학기술정책, 교육정책 등과 구분되어야 하며, 이들 정책은 지역이라는 공간 범주 속에서 유기적으로 연 계되는 것이 중요하다. 클러스터 정책은 최근에 지역발전정책의 기본 틀로서 보 편화되고 있으며, 광역경제권 발전전략의 핵심을 이루고 있다. 클러스터 정책은 산업, 과학기술, 공간이 유기적으로 결합되어야 실효성을 확보할 수 있다. 우리나 라의 경우 재원과 정책수단이 중앙정부에 집중되는 상황을 감안할 때 클러스터 정책을 포함한 지역발전정책에서 관련 부처 간의 협력이 매우 중요하다. 기획, 집 행, 평가의 전반적인 정책 과정에 걸쳐 관련 부처(기획재정부, 지식경제부, 교육 인적자원부, 국토해양부 등) 간의 실질적이고도 긴밀한 협조가 필요하다. 이러한 부처 간의 협력 및 조정은 범부처 차원의 지역정책 전담기구인 지역발전위원회가 주도하는 것이 합리적이고 효율적이다.

지역발전정책의 추진과정에서 제기되는 가장 중요한 문제는 정책의 실효성 과 집행력의 한계다. 중앙정부의 지역발전 추진조직에서는 지역발전사업의 여 러 부처 분산과 조정 미흡으로 인한 비효율성 개선이 필요하다. 현 지역발전위원 회는 자문기관으로서 재원에 대한 사전 심의권이 없고, 지역발전 관련 부처의 정

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다 중앙 차원의 대통령 직속 지역발전위원회의 위상과 역할을 대폭 강화하는 제도 개선이 요청 된다. 프랑스에서 부처 간 및 지역 간 업무를 조 정하고 연계·협력하는 범부처 차원 지역정책 추진기구(DATAR)가 지역발전위원회의 개편에 시사점을 준다. DATAR는 지역정책 및 계획에 서 각종 활동을 조정하고, 새로운 계획 및 정책 을 주도하며, 일상적인 의미의 지역발전 추진기 구가 아니라 홍보, 촉진 및 재정적 인센티브의 제공, 연구 및 혁신 등을 포함하는 독창적인 기 능을 수행한다.

개편 시에는 크게 보면 다음과 같은 두 개의 대안을 고려할 수 있다. 제1안은 지역발전위원 회와 행정안전부, 각 부처 지역발전 관련 조직을 통합하여 지역발전정책의 기획, 평가, 예산을 총 괄하는 강력한 추진기구(구 경제기획원에 준하 는 지역발전부처)를 신설한 것이다. 이 안은 강 력한 통합조정 기능과 효율적 추진이 가능하다 는 장점이 있는 반면 관련 부처의 반발로 실현 가능성이 다소 낮으며, 부총리급으로 새로운 국 가기구를 신설해야 한다는 부담이 있다.

제2안은 현 국가과학기술위원회 형태와 유사 한 대통령 소속 상설 행정위원회로서 실질적인 종합조정 기능을 수행할 수 있도록 지역발전의 통합적 추진과 지역발전 관련 예산 사전 심의권 부여 등 기능을 강화하는 것이다. 즉 지역발전의 효율적 추진을 위한 관련 중요 정책에 대한 정책 목표·전략 수립, 지역발전기본계획 등 범부처 계획 수립과 심의·의결, 각 부처 중장기계획 검 토 및 연계성 강화, 주요 지역개발사업의 예산 배

반영, 지역개발사업 성과평가 및 활용 등이 이에 해당한다. 이 대안은 현 지역발전위원회를 존속 시키면서 위상과 기능을 강화하는 것이므로 조 직 개편 비용과 효과 및 실현가능성을 종합적으 로 고려할 때 비교적 적절한 대안으로 판단된다.

2. 지역 수준의 추진조직(광역경제권발전위원회) 개편

세계적으로 규모와 범위의 경제를 중심으로 지 역경쟁력을 확보하기 위하여 지역경제권을 확대 하는 추세라는 현실을 감안할 때 우리나라에서 도 단기적으로는 5+2 광역경제권의 기능과 역 할을 광역위원회 중심으로 유지·강화하는 것이 바람직하다. 광역경제권 내부에서는 중추도시 (대도시), 중소도시, 농촌(산촌, 어촌 포함)을 육 성하고 기능적으로 상호 연계·보완하는 등 정 책 및 제도의 개선이 필요하다. 현행 시·도 체 제가 유지되는 경우 한편으론 중앙정부의 기능 과 권한의 일부를 이양하여 광역위원회의 권한 과 위상을 강화하고, 다른 한편으론 이를 기반으 로 시·도로부터 광역 업무의 일부를 이양받는 방식이 바람직하다.

단기적 차원의 경우 광역위원회의 위상과 기 능 및 재원의 강화가 요청되며, 동남권의 경우 광 역연합 체제의 시범적 도입(일본 간사이 광역연 합의 변형)이 필요하다. 광역위원회의 주요 기능 은 시·도 공동과제 조정, 현 대통령 직속 지역발 전위원회 심의 의뢰 사항, 광역경제권의 시·도 간 합의에 따라 이양되는 광역기능, 기존 광역위

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원회 소관 기능(광역경제계획, 고용·인적자원개발, 광역교통계획, 투자유치, 관 광·마케팅, 광역환경계획, 기업지원, 광역인프라 구축) 등을 들 수 있다. 또한 이 러한 주요 기능과 더불어 연구, 조사, 모니터링 및 평가 등의 기능 제고와 이를 위 한 예산 확충이 요구된다.

중장기적 차원에서 광역경제권발전위원회는 특수공법인으로의 전환과 더불어 인사, 조직, 예산, 계획의 자율성을 강화하거나 지역 차원의 통합지역정부를 구성 하여 각종 사업과 계획을 추진할 수 있는 실질적 권한과 재원을 갖는 방안을 모색 할 필요가 있다. 이를 위해서는 지방행정체제 개편과 더불어 지역 차원의 국가 대 표(특별지방행정기관의 전체 대표)에게 지역 간 업무에 대한 조정 권한과 재원을 위임하는 등 제도 개선이 필요하다.

참고문헌

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