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네덜란드의 주택종합계획 (Housing Memorandum 2000-2010)
김혜승｜국토연구원 책임연구원
네덜란드의 인구는 2001년 현재 1,590만 명, 면적 은 남한의 3분의 1 정도에 불과하다. 그러나 네덜 란드는 연간 1인당 국민소득이 2만 5천 달러를 상 회하는 고소득국가다. 네덜란드의 주택정책을 담 당하는 곳은 Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment(Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtekijke Ordening en Milieubeheer: VROM)로 우리나라의 건설교통부와 유사한 역할을 담당하 고 있는 부처다.
여기에 소개하려고 하는‘주택종합계획(Housing Memorandum 2000-2010)’은 1989년에 작성된 1990년대 주택종합계획의 후속작업으로서 계획 기간 동안의 목표, 핵심과업 및 추진전략은 다음 과 같다.
계획목표
네덜란드의 주택종합계획(2000-2010)은 주거의 질을 높이고 선택의 자유를 증대시켜 거주하는 곳 에서 원하는 주거생활을 영위할 수 있도록 하는
데 목적을 두고 있으며, 이를 달성하기 위한 주요 원칙 세 가지를 선정하고 있다. 첫째는 국민의 주 거선택 기회 및 자유를 증대시키는 것이다. 둘째 는 사회적 가치에 대한 관심을 중시하여 사회정 의, 안전, 건강, 평화로운 거주환경, 환경보호, 자 연, 오픈스페이스 등과 같은 집단적 가치를 보호 하기 위해 개인의 자유로운 선택에 제약을 가할 수 있음을 인정한다. 마지막으로 정부와 시장참여 자들은 주택정책의 집행에 함께 참여하여야 하며, 주택시장에서의 취약계층을 보호하기 위해서는 필요한 경우 시장의 힘이 통제·조정될 수 있다는 것이다.
5가지 핵심과업
1. 주택과 주거환경에 대한 개인의 결정권 증대 핵심과업 중 하나는 주거생활 방식이 보다 다양하 고 풍성해지도록 개인에게 보다 많은 결정권을 주 는 것이다. 여기에서의 개인은 무리 없이 시장에 참여할 수 있는 개인뿐 아니라 노인, 장애인 및 외
질에 보다 많은 책임감을 지녀야만 하는 개인 자 신, 둘째, 소비자 지향적인 태도를 취하고, 품질표 시와 성능보장을 통해 대중에게 수준 높은 정보를 제공해야 하는 주택공급자, 셋째, 계획수립 및 수 행 단계에서 개인의 참여를 보장하고, 시장의 투 명성을 증대시키며, 불필요한 규제는 배제하도록 도와주는 정부당국자를 통해 이루어질 수 있을 것 이다.
주택시장의 권력게임에서 개별 시민의 위치는 취약하다. 따라서 개인이 다양한 수준으로 조직되 어야 한다. 이를 위해 정부는 소비자패널과 인터 넷을 이용한 현대적인 마케팅과 정보테크닉을 개 발할 계획이다. 또한 소비자단체들과의 입지를 강 화하기 위해 주택조합(housing associations)과 지 방정부(municipalities)의 주택정책 결정시 소비자 단체들의 협의를 제도화시킬 계획이다.
정부는 임차인의 결정권을 확대할 계획이다.
현재의 법제에서는 임차인이 다른 곳으로 이주할 경우 처음에 입주했을 때와 동일한 주거상태를 구 비하여야 한다. 그러나 새로운 법제에서는 임차인 이 주택의 가치를 하락시키지 않는 한 주택을 개 보수할 수 있을 것이다. 또한 정부는 임차인의 영 향력을 확대하기 위하여 주택조합소유주택 거주 자에게 주식발행과 같은 새로운 형태의 참여를 도 입할 계획이다. 임차인의 주거안정을 위해 임대인 은‘급박한 본인사용’과 같은 제한된 경우에만 일 방적으로 임차계약을 취소할 수 있도록 하며, 인 터넷 이용의 촉진 등을 통해 임차인의 정보력 및 시장의 투명성을 증대시킬 것이다.
다른 유럽국가들에게 비해서는 낮은 수준이지
며, 암스테르담의 경우는 14%다. 향후 많은 사람 들이 자가소유를 더 선호할 것이라는 분석결과가 제시되고 있으며, 정부도 다음과 같은 여러 가지 이점 때문에 자가소유를 장려하고 있다. 즉 소유 자는 일반적으로 임차인보다 주택에 보다 많은 영 향력을 행사하고 보다 많은 책임감을 가진다. 그 들은 또한 커뮤니티 혹은 이웃에 대해 보다 높은 수준의 연대의식을 나타낸다. 자가점유주택이 늘 어나는 것은 중상위 소득계층이 다른 도시로 이주 하는 것을 방지하는 데 기여한다. 더욱이 자가점 유주택의 비율이 높은 경우 상향필터링의 가능성 이 높다는 장점도 있다. 네덜란드 정부는 2010년 까지 네덜란드 주택재고의 65% 정도는 자가소유 로 증대시킬 계획이다. 소비자선호를 근거로 할 때 이는 현실적인 목표치다. 임차인들의 4분의 1 정도는 자기소유의 주택구입을 원하고 있으며, 이 들 중 일부는 금융지원을 필요로 하고 있다.
정부는 선택의 범위를 확대하기 위해 임대와 구매의 중간형태, 혹은 임대에서 구매로, 보다 유 동적인 전이상태의 대안개발을 촉진시키려 한다.
특히 임대계약시 그 주택을 구입할 수 있는 권리 를 임차인에게 부여하는(전적으로 혹은 부분적으 로, 소유권의 공유를 통해) 주택공급을 고려하고 있다. 이러한 중간형태에도 국가의 모기지 보증제 도가 적용될 수 있을 것이며, 이는 중간형태의 대 안을 보다 촉진시킬 것이다.
정부는 계획과정에 대한 개인의 영향력을 증대 시키려 한다. 기존 지역을 개발할 때 계획안수립 초기단계부터 거주민의 참여를 증대시켜야 할 것 이며, 신규주택을 개발하는 경우에는 시장조사 및
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소비자 패널을 통해 미래의 거주민 수요에 대한 정보를 확보하고, 소비자 지향적인 프로젝트 개발 을 통한 고객맞춤형 개발을 유도하려 하고 있다.
또한 정부는 지방정부와 시장참여자들이 거주민 의 참여를 유도하도록 법으로 명문화시킬 계획이 며, 인터넷을 통한 지식 및 정보에 대한 접근성을 높이려 하고 있다.
2. 취약계층에 대한 기회 증대
모든 사람은 적절한 주거를 향유할 권리를 지닌다.
따라서 재정적으로 취약한 집단도 적절한 주거 및 주거환경을 지닌 커뮤니티에 거주할 수 있어야 하 며, 주거선택의 자유를 지녀야 한다. 이에 정부는 취약계층에 대한 지원을 지속적으로 해나갈 것이 다. 네덜란드의 경우 주택시장에서의 취약계층 - 저소득 및 낮은 교육 정도에 기인함 - 은 총가구 중 10%를 차지하고 있으며, 이들은 주로 주요 도 시, 대부분 도심 외곽의 가장 오래된 전후구역에 거주하고 있다. 이러한 취약계층 문제를 주택정책 으로 모두 해소할 수는 없다. 이러한 문제는 복지, 보호, 교육 혹은 직업기회 등과 관련된 여러 수단 에 의해 극복될 수 있다. 그러나 주택정책은 임대 료보조금, 임대료정책 그리고 부담이 가능한 주택 공급 등을 통해 이를 완화시킬 수는 있다.
임대료보조는 저소득층에게 쾌적한 주택을 제 공하는 효과적인 방법 중 하나이며 현재 100만 가 구 이상이 혜택을 받고 있다. 이 숫자는 가까운 미 래에는 크게 감소되지 않을 것이다. 정부는 임대 료보조 관련 고객창구와 고용, 복지 및 특별지원 과 관련된 다른 고객서비스 지원창구를 일원화시 킬 계획이다. 또한 정부는 임대료보조 이외의 주 거보조금으로 자가소유촉진법, 주거비용에 대한
지역기금에 근거한 지원 등을 제공할 것이며, 재 정적 지원과 개인 능력간의 차이를 보전하기 위한 사적보험의 가능성도 검토하고 있다.
네덜란드 정부는 임대료정책을 통해서도 취약 계층을 보호하려 한다. 네덜란드의 임대료 및 임 대료 상승은 일정한 원칙에 따르고 있다. 향후 이 러한 임대료체계는 주택조합의 재정상태 및 임대 주택재고의 판매증가 현상과 연계되어 결정될 것 이다. 임대료상승의 기본원칙은 인플레이션과의 연동이며, 정부는 결국 임차인과 집주인이 적정한 임대료와 임대료 상승에 대해 상호간 동의에 이르 게 되는 것이 바람직하다고 간주하고 있다. 이를 위한 조직은 LOHV(Tenants Landlords National Forum)인데, 만일 LOHV가 동의를 이끌어내지 못하는 경우에는 임대료수준과 조정에 대해 자문 하는 집주인, 임차인 및 전문가로 구성된 새로운 조직이 만들어질 것이다. 또한 정부는 임대료수준 과 연간 임대료상승 체계에 대한 임차인과 집주인 의 협의 도출시 보다 많은 융통성을 부여할 계획 이다. 이는 임차인에게 주거에 대한 보다 많은 결 정권을 주면서 새로운 임대차계약의 가능성을 열 고 있다. 예를 들어 집주인과 임차인은 임차인이 보다 저렴한 임대료를 지불하는 대가로 주택의 유 지에 대해 책임이 있다는 사실에 동의할 수 있을 것이다.
저소득층의 자가소유를 촉진하기 위해 2001년 수립된 자가소유촉진법(BEW)이 계획안에 따라 집행될 예정이다. 이에 따른 자가소유자보조는 임 대료보조체계와 비교가능하고 적정한 주거에 대 한 선택의 폭을 넓힐 것이다. 이 법에 의하면 주택 조합은 거주하고 있는 임차인에게 시장가격의 최 소한 70%로 임대주택을 팔 수 있다.
주거 및 보호(care) 기능이 결합된 주택의 수요가 증가하고 있다. 노인 및 장애인은 가능한 오랫동 안 자기집에 거주하도록 장려되고 있으며, 이처럼 통합된 주거 및 보호시설은 교외로 나가는 추세 다. 또한 홈리스 및 거리부랑자 등의 주거에 대한 관심도 증가하고 있다. 보호기능이 통합된 주거시 설에 대한 수요는 매우 다양하다. 따라서 주거시 설도 이러한 다양성을 반영하는 수요지향적 접근 방법으로 제공되어야 할 것이다. 예를 들어 노인 용 보호시설을 갖추기 위해서는 용이한 접근성, 계단제거, 경보시스템, 넓은 공간과 작은 방수 등 과 같은 요건을 구비해야 할 것이다.
현재 주거 및 보호기능이 통합된 주택의 공급 여건은 취약한 상태다. 따라서 이러한 주택과 관 련된 규칙과 규제를 보완할 필요가 있으며, 이를 담당하고 있는 관련 관계부처간의 기능 조정 및 예산이 요구된다. 정부는 사용자들에게 행정적 또 는 경제적 부담을 덜어줄 수 있는 방안을 검토하 고 있다.
정부는 보호기능이 필요한 이들에게도 선택의 폭을 넓혀주기 위해 수혜자가 임차 혹은 자가점유 부문에서 원하는 주거 및 보호 기능의 팩키지를 선택할 수 있도록 주거보호용 바우처(housing care voucher)를 제공하는 방안을 검토하고 있다. 현재 노인 혹은 장애인은 필요한 보호기능을 얻기 위해 지방정부, 주택조합 및 보호기능 관련조직 등 여 러 기관에 따로 신청을 해야 한다. 따라서 주거 및 보호기능의 혜택을 받을 수 있는 단일화된 창구 (one stop shopping)가 필요하다. 그러나 이를 위 해서는 관련기관들의 협조가 필수적이다.
익시설 등과의 물리적인 거리에 대한 중요도가 낮 아짐에 따라 도시에 거주할 필요성이 점점 낮아지 고 있다. 도시가 매력적인 거주공간으로 자리잡기 위해서는 상의하달(top-down) 및 하의상달 (bottom-up) 방식의 접근방법을 접목하여 도시주 거의 질을 향상시키는 방안을 마련해야 할 것이 다. 이는 거주민의 이해를 가장 잘 반영할 수 있는 것이 커뮤니티이고, 이는 또한 도시 및 지역이라 는 보다 상위 수준의 도시비전과 연계되어야 하기 때문이다. 이러한 맥락에서 도시는 발전을 위한 프로그램 초안을 도시재개발투자예산(Investment budget for Urban Regeneration: ISV)의 틀 내에서 만들고 있다.
지방정부의 주택건설 호수를 제시하는 고정된 건설프로그램의 필요성이 소멸되었기 때문에, 정 부는 바람직한 수준으로 도시의 주거의 질을 높이 는 데 필요한 주택공급에 대해 비전을 제시하고 있다. 이는 주로 주변적인 도시환경이 도심특성을 지닌 환경 혹은 자연중시 도시환경으로 재개발되 는 변화과정을 포함하고 있다.
도시문제, 특히 노후불량주거지 문제는 주택물 량 증대만으로 해결할 수 없고, 사회경제적 측면 의 수단도 중요하다. 따라서 종합적인 접근방법이 주요 도시정책에서 가장 중요한 원칙이다. 그러나 주요도시가 계획한 수단들의 경우 서류상에서는 모든 것이 일관된 맥락을 지니지만 실제로는 조율 되지 않는 경우도 많다. 따라서 정부는 지방정부 의 ISV계획안 작성시 요구되는 도시 및 커뮤니티 수준에서의 분석 및 문제의 진단기준을 강화할 계 획이다. 더욱이 정부는 향후 10년 동안 참여비용
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의 지원, 거주민과의 상담, 민간위임 주도권 혹은 주택관련 종합정보망 구축 등과 같은 물리적 투자 와 관계 있는 사회적 및 경제적 수단의 집행을 위 해 매년 추가예산을 할당하고 있다.
주거의 질을 향상시키는 전략의 선택, 선택된 수단들의 범위와 순서는 커뮤니티의 여건에 따라 다르다. 따라서 정부는 지방정부가 우선적으로 각 커뮤니티의 상황, 즉 현안의 사회문제, 소득수 준·교육수준 및 거주민의 고용상태, 주택재고와 주택소요, 상위지역 주택시장의 상황, 인구이동상 황, 투자잠재력, 입지 및 접근성, 택지여건 등의 요인에 대해 면밀하게 분석하도록 독려할 것이다.
5. 자연환경에 대한 수요 증대
네덜란드의 시골은 건강하고 생동감 있기 때문에 전원생활에 대한 선호가 높아지고 있다. 또한 시 골에서는 동일한 가격으로 도시에서 보다 넓은 대 지와 주택규모를 향유할 수 있으며, 물리적 근접 성은 거주지를 선택하는 데 있어 그 중요도가 떨 어지고 있다. 따라서 전원생활은 향후에도 지속적 인 인기를 지닐 것이다.
현재 대부분의 시골마을은 신규 진입자의 유입 으로 번성하고 있다. 이러한 현상의 단점은 많은 시골의 커뮤니티가 자신의 정체성을 상실할 우려 를 지닌다는 것이다. 또한 사람들이 선호하는 시골 에서의 주택가격 상승은 상대적으로 잘 살지 못하 는 기존 거주민들을 위협하고 있다. 그 결과 전체 적인 사회구조가 변화하거나 사라질 위험도 있다.
시골 커뮤니티의 사회적 결속과 독특한 정체성 유지 및 강화를 위해서는 우선 지방정부가 (값이 싼) 주택재고의 일부를 할당할 때 그들의 거주민 들에게 우선권을 줄 수 있게 하고, 주택조합이 공
유공간의 중요성을 강조하면서 주거 및 보호 기능 이 통합된 주택을 제공하도록 하며, 시골주민의 주도권을 강조하는 방안을 모색해야 할 것이다.
추진전략
정부는 주택조합, 건설업자 및 투자자, 소비자 및 복지기관 등 주택과 관련된 여러 부문들과 비전 및 계획에 대해 지속적으로 논의하면서 법령에 의 해서가 아니라 협의를 통해 주택정책의 목표를 이 루어 나가야 할 것이다.
이렇게 여러 부문간 협조를 통해 주택정책을 수립하고 수행하는 경우에도 법적인 원칙과 규제 가 필요하다. 이 경우 법은 협조과정을 위한 법적 근간을 제공하며, 공공이익을 보호하기 위해 집합 적 이익이 침해당하는 경우 중재할 수단을 제공하 고, 보조금의 근간을 제시한다. 네덜란드 정부는 이를 위해 신 주택법(New Housing Act)을 만들고 있다. 향후 주택정책의 근간이 될 이 법은 구체적 인 정책내용을 취급하기보다는 일반 국민의 입지 및 법적 안정성, 정부·주택조합·부문별 조직들 의 과업·권위·책임, 중앙정부와 지방정부, 그리 고 정부와 주택조합 및 부문별 조직들간의 역학관 계 등을 규정할 것이다.
우선 중앙정부(state)는 비전을 가지고 전략을 제시해야 한다. 5년마다 정부는 주택정책의 향후 계획 및 정책우선순위에 관한 정부정책구상을 만 들고, 이는 지방 차원의 주택정책뿐만 아니라 지방 정부, 주택조합, 부문별 조직 및 소비자 조직 등과 의 정책협의를 위한 근간을 제시한다. 이러한 정책 구상을 수행하는 데 있어서는 종합적인 접근방법 이 매우 중요하다. 따라서 정부는 도시활성화, 전
전략을 설정하여야 한다. 그리고 이러한 기본전략 들은 현재 존재하는 수많은 자문구조를 포용할 수 있어야 한다. 중앙정부는 지방 차원의 종합적 자문 구조에 보다 깊이 참여할 것이며, 정책구상의 수행 을 세심하게 점검해야 한다. 만일 그 수행이 계획 된 바와 다르게 진행되거나 집합적 아이디어에 변 화가 발생한다면 중앙정부와 토론 파트너들은 협 의한 내용을 조정할 수 있을 것이다.
둘째, 향후에도 주택문제는 지방 차원에서 주 로 다루어질 것이므로 지방정부는 주택정책 수행 에 있어 최우선적인 책임을 지닐 것이다. 따라서 향후 지방정부는 주택정책의 수립 및 수행시 종합 적으로 접근하는 능력과 전문성을 키워야 할 것이 다. 이를 위해 정부는 직접적인 ISV기금이 지원되 는 30개의 지방정부 및 주정부가 도시활성화를 추 진할 때 물리적·사회적인 수단들간의 관계와 거 주환경의 지역적 분화 등 주택관련 이슈에 대한 종합적 비전을 제시하도록 하고 있다. 만일 해당 지방정부와 주정부가 이러한 요건에 태만하다면 중앙정부는 신주택법하에서 그들에게 제재를 가 할 수 있다.
셋째, 주거선택시 사람들은 지방정부의 물리적 경계를 거의 인식하지 않는다. 주택시장은 그 특 성상 지역적(regional)인 성격이 아주 강하다. 따 라서 인접한 지방정부 상호간에는 주택정책의 조 율이 필요하며, 주거환경의 분화는 이렇게 지역적 차원에서 형성되어야 한다. 주정부는 이러한 과정 이 원만하게 이루어지지 않을 경우 조치를 취할 수 있어야 한다. 중앙정부는 이를 위해 주정부에 게 지시할 수 있으며, 주정부는 지방정부간 조율
넷째, 주택조합(housing associations)의 역할과 책임도 계속 중시될 것이다. 주택조합은 인가된 조직으로서 그들의 활동을 제약하는 요인이 많지 는 않지만 정부는 사회적 영역에서 그들의 역할을 명백하게 지정하고 있다. 그 구체적인 내용은 다 음과 같다. 즉 주택조합은 주택을 찾는 서민계층 에게 선택의 기회를 넓혀 주고, 저소득계층의 주 거비용을 낮추기 위해 힘써야 한다. 거리부랑자, 홈리스 및 기타 취약계층에게 주거시설을 제공하 며, 주거 및 보호 기능간의 상호관계를 강화하고, 이용할 수 있는 주거서비스의 범위를 확대하여야 한다. 주택을 보다 다양하게 공급하고, 주거상태 의 질을 향상하기 위한 지속적인 노력과 저소득계 층의 자가소유를 촉진하고 관리하는 지원이 필요 하다. 커뮤니티의 질적인 주거여건을 향상시키고 사회적인 결속을 강화시키며, 지속가능하고, 적응 적이며 에너지절약적인 주택과 주거환경의 실현 을 위해 힘써야 한다. 마지막으로 신규주택을 개 발하고 기존개발지를 관리함에 있어 주택과 주거 환경에 대한 개인의 영향력을 증대시키며, 주택시 장의 기능을 향상시키기 위한 노력도 경주하여야 한다.
이러한 역할을 담당하고 있는 주택조합은 매년 정부정책 구상에 따라 집행계획을 만들어야 하고, 그 집행은 지방 차원에서 구체화될 것이다. 지방 정부와 주택조합은 이와 관련된 내용을 수행협약 서에 명문화시키게 될 것이다. 중앙정부는 주택조 합의 모든 활동이 그들의 역할에 부합하는지를 감 독하며, 사회적 과업의 수행 정도를 점검한다. 수 행 정도가 미약할 경우 장관은 문제의 주택조합에
대해 최소한의 역할수행을 요구할 수 있으며, 과 업영역 이외의 활동을 할 경우에는 장관의 동의가 요구된다.
끝으로 주택시장에 상업적으로 참여하는 조직 들도 프로젝트를 개발하고 수행할 때 보다 고객지 향적인 태도를 취해야 할 것이다. 또한 지방정부 는 시장조직들과 협상하고 자문할 때 거주민의 참 여를 명문화시켜야 할 것이다.
시사점
현재 네덜란드는 전체적인 주택부족문제를 가지 고 있지 않다. 또한 최저주거기준이 정책적으로 큰 의미가 없을 정도로 650만 호에 달하는 총주택 재고의 건축적인 질은 높은 편이며, 거주지역도 그 구성이 적절하게 혼합되어 있는 편이다. 그러 나 여전히 상당수의 사람들은 그들이 원하는 주거 요건을 적절하게 충족시키고 있지 못하다.
따라서 네덜란드의 주택종합계획(2000-2010) 은‘거주하는 곳에 원하는 주택을(What People Want Where People Live)’이라는 슬로건을 내세 우고 있다. 물론 이러한 정책목표는 주거의 질뿐 아니라 주거환경의 질, 나아가서 적정한 주거부담 까지 고려한 국민 모두의 주거복지수준의 향상을 포함하고 있다.
네덜란드의 주택종합계획에서 시사점을 얻을 수 있는 몇 가지 특징을 추려보면 다음과 같다. 첫 째, 이미 주거복지수준이 상당히 높은 데도 취약 계층에 대한 배려가 다양하고 크다는 점이다. 즉 노인가구, 장애인가구, 홈리스 특히 외국인가구에 이르기까지 주택종합계획에서는 다양한 취약계층 을 고려하고 있다. 특히 취약계층을 보호하기 위
해서는 필요한 경우 시장의 힘이 통제·조정될 수 있음을 선언하였다. 둘째, 지방정부가 주택정책에 서 최우선적인 책임이 있기 때문에 주택종합계획 에서는 이러한 지방정부의 주택정책의 수립 및 수 행능력 향상을 위한 종합적 접근 및 전문성 제고 에 초점을 두고 있다는 점이다. 나아가 중앙정부, 주정부 및 지방정부간의 합리적인 역할분담도 제 시하고 있다. 셋째, 국민 개개인의 선택의 자유와 기회의 확대를 강조하는 한편, 사회정의, 안전, 건 강, 평화로운 거주환경, 환경보호 등 사회적 가치 를 개인적 가치보다 우선시하고 있다는 점이다.
넷째, 주택시장의 권력게임에서 입지가 취약한 개 개소비자가 조직화되는 것을 활성화시키고, 기업 들이 고객지향적인 태도를 지니게 하며, 지방정부 와 시장조직들이 거주민의 참여를 유도하도록 법 으로 명문화시켜 주택과 주거환경에 대한 개인의 영향력을 증대시키려 한다는 점이다. 이때 특히 인터넷을 통한 지식 및 정보에 대한 접근성 제고 에도 초점을 두고 있다. 마지막으로 정부, 주택조 합, 건설업자 및 투자자, 소비자 및 복지기관 등 주택과 관련된 여러 부문들이 비전 및 계획에 대 해 지속적으로 논의하면서 법령에 의해서가 아니 라 협의를 통해 주택정책의 목표를 이루고자 한다 는 점이다.
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