전자바우처 도입과 사회서비스 시장의 구조 변화

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전자바우처 도입과 사회서비스 시장의 구조 변화

- 산모신생아 도우미서비스를 중심으로 -

2007년 사회서비스 전자바우처제도 시행으로 이용자의 제공기관 선택권이 크 게 강화되고, 사회서비스 제공기관 간 경쟁 체제 도입

사회서비스 전자바우처사업의 규모는 지속적으로 확대되는 추세

- 산모신생아 도우미서비스 사업의 집행액은 2008년 약 320억 원에서 2011년 약 370억 원으로 증가

산모신생아 도우미서비스의 시장집중도는 아직 높은 수준이지만, 빠르게 완화 되는 추세

- 시장집중도 분석결과, 사실상 독점시장인 지역의 전체 대비 비율은 2008년 77.2%에서 2011년 54.6%로 30% 정도 감소

- 허핀달-허쉬만지수 분석결과, 비교적 경쟁적 시장의 비율이 증가하고 집중 된 시장의 비율이 감소하는 추세 확인

소비자 선택권의 대리변수인 공급기관 변경 건수는 빠르게 증가하는 추세 - 전체 소비자 대비 공급기관 변경자 비율은 2008년 0.12%에서 2011년

7.13%로 증가

전자바우처제도 도입의 핵심 목적 중 하나인 소비자 선택권 강화를 통한 경쟁 활성화가 일정 수준 달성된 것으로 평가

- 소비자의 선택권이 보다 강화되기 위해서는 공정경쟁을 저해하는 요소를 지 속적으로 관리·감독하기 위한 정책적 노력 필요

[요 약]

제554호 (2013-07) 2013. 3. 26.

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□ 사회서비스 전자바우처제도 도입으로 소비자 선택권 강화

2007년 도입된 사회서비스 전자바우처제도로 인해 사회서비스 부문에서도 서비스 제공기관에 대한 소비자의 선택이 자유로워지고 제공기관 간 경쟁이 발생함.

- 사회서비스 전자바우처제도는 사회서비스가 필요한 이용자에게 사회서비 스 구매 증서를 제공하여 이용자가 공급기관을 선택하여 사용할 수 있도 록 하는 제도임.

- 전자바우처는 현금카드 형태로 지급되며, 서비스 이용과 비용지급 등 전 과정이 전자시스템으로 처리·기록됨.

사회서비스 전자바우처제도 도입은 사회서비스 시장이 과거 공급자 위주의 시장에서 소비자 중심 시장으로 변화되는 계기를 마련해 주었음.

- 전자바우처제도 도입 이전에는 사회서비스 이용자가 정부에서 지정한 공 급기관에서만 서비스를 제공받을 수 있었으므로 이용자의 선택권이 전혀 보장되지 않았음.

- 하지만 전자바우처제도를 도입하여 이용자의 선택권을 보장함으로써 제공 기관 선택이 가능해져 사회서비스 제공기관 간 경쟁을 유도하게 되었음.

□ 전자바우처사업은 빠르게 확대되는 추세

사회서비스 전자바우처제도는 도입 첫 해인 2007년에 노인돌봄종합서비스, 장애인활동보조서비스, 지역사회서비스투자 등 3개의 사업으로 시작되었음.

- 이후, 산모신생아 도우미서비스(2008), 가사간병서비스(2008), 장애아 동 재활치료서비스(2009)가 전자바우처사업에 추가되어 현재는 6개 사 업을 중심으로 운영되고 있음.

전자바우처사업의 집행액은 2007년 약 3,300억 원에서 2011년 6,900억 원 으로 꾸준히 증가하고 있음.

- 2011년 기준 장애인활동보조사업이 전체 사업 집행액의 38.9%를 차지하 여 비중이 가장 높으며, 산모신생아 도우미서비스의 경우 비중은 5.9%이 나 집행액은 늘어나고 있음.

전자바우처사업에 참여하는 제공기관 수도 크게 증가하였으며, 제공기관의 유형도 다양해졌음.

- 도입 초기에는 모두 비영리기관이었으나, 영리기관의 진입이 꾸준히 증가 하여 2011년에는 영리기관의 비중이 30%에 육박하고 있음.

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□ 산모신생아 도우미서비스 제공기관 간 규모의 격차가 매우 큰 편

산모신생아 도우미 지원사업은 출산가정에 산모신생아 도우미를 파견하여 산 모와 신생아의 건강을 관리하고 출산가정의 경제적 부담을 완화시키는 사업임.

- 서비스 대상은 출산가정의 소득과 재산 등을 고려하여 선정하는데, 출산 예정일 40일 전부터 출산 후 30일 이내인 출산가정으로, 가구소득이 전국 가구 월평균 소득의 50% 이하여야 함.

<표 1> 연도별 바우처사업 실적

단위 : 백만원, 명, %

자료 : 한국보건복지정보개발원.

자주 : ( ) 안은 비중(%)임.

가사간병 노인돌봄 산모신생아 도우미

장애인 활동 보조

장애아동 재활치료

지역사회

서비스투자 총계

2008

집행액 62,073 (18.6)

28,333 (8.5)

31,611 (9.5)

99,292

(29.8) - 112,418

(33.7)

333,727 (100.0) 이용자 20,070

(3.4)

21,199 (3.5)

44,902 (7.5)

23,868

(4.0) - 488,961

(81.6)

599,000 (100.0)

2009

집행액 67,314 (14.8)

26,678 (5.9)

30,764 (6.8)

184,781 (40.6)

29,804 (6.6)

115,493 (25.4)

454,834 (100.0) 이용자 33,281

(5.2)

15,223 (2.4)

53,401 (8.4)

31,636 (5.0)

18,005 (2.8)

485,221 (76.2)

636,767 (100.0)

2010

집행액 33,015 (6.0)

73,862 (13.3)

35,697 (6.5)

202,502 (36.6)

54,370 (9.8)

153,904 (27.8)

553,350 (100.0) 이용자 27,953

(4.1)

34,490 (5.1)

67,420 (9.9)

32,582 (4.8)

31,661 (4.7)

485,736 (71.4)

679,842 (100.0)

2011

집행액 17,699 (2.8)

87,355 (14.0)

36,679 (5.9)

241,915 (38.9)

70,426 (11.3)

168,408 (27.1)

622,482 (100.0) 이용자 10,539

(1.5)

37,728 (5.5)

57,848 (8.4)

68,731 (10.0)

39,582 (5.8)

473,932 (68.8)

688,360 (100.0)

<표 2> 전자바우처 제공기관의 유형 변화

단위 : 개, %

자료 : 한국보건복지정보개발원.

자주 : 등록기관 중에서 바우처 매출이 전혀 없는 경우가 있고, 반대로 동일한 기관에서 복수의 서비스를 제공하 는 경우가 있어, 여기서 제시된 제공기관의 수는 등록된 제공기관의 수와 다소 차이가 있을 수 있음.

총기관 수 영리기관 수 비영리기관 수 영리기관 비율 비영리기관 비율

2007.5 756 0 756 0 100.0

2007.12 1,222 146 1,076 11.9 88.1

2008.12 1,963 260 1,703 13.2 86.8

2009.12 2,761 548 2,213 19.8 80.2

2010.12 3,747 856 2,891 22.8 77.2

2011.6 4,560 1,250 3,310 27.4 72.6

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·배기량이 2,500cc 이상이고 평가액이 3,000만원 이상인 차량을 소유한 가구는 신청 대상에서 제외됨.

- 전자바우처는 2주에 걸쳐 12일 동안 서비스 이용이 가능함.

·다만, 쌍생아 출산가정의 경우 3주(18일), 삼태아 이상 출산가정 및 중 증장애인 산모는 4주(24일) 동안 이용할 수 있음.

산모신생아 도우미서비스 제공기관 수는 전자바우처가 도입된 2008년 133 개에서 2011년 약 225개로 꾸준히 증가하였음.

- 제공기관당 이용자 수는 2008년에 약 327명에서 2011년에는 약 366명 으로 거의 변화가 없음.

- 그러나 제공기관당 매출액은 2008년 2억 300만원에서 2011년 1억 7,600만원으로 10% 정도 감소한 것으로 나타남.

상위 10% 매출액 제공기관과 하위 10% 매출액 제공기관의 매출액 격차는 크게 확대되고 있음.

- 매출액 상위 10% 제공기관들의 평균매출액은 2008년 6억 9,400만원에 서 2011년 6억 7,500만원 수준으로 3% 정도 감소했으나, 전 기간에 걸 쳐 전체 기관 평균의 3.5~3.8배 수준을 유지하였음.

- 매출액 하위 10% 제공기관들은 2008년을 제외하면 전 기간에 걸쳐 평균 매출액이 연간 600만원에 못 미쳤고, 더욱이 시간이 경과하면서 지속적 으로 감소하는 추세임.

- 이로 인해 상위 10% 기관들과 하위 10% 기관들 간의 평균 매출액 비는 2008년 79.8배에서 2011년 177.1배로 확대되었음.

전자바우처 시장 내에서 제공기관 간 규모격차 확대는 대형기관의 규모 확 대가 아니라 영세기관의 매출감소에서 기인하였음.

<표 3> 산모신생아 도우미서비스 연간 제공기관 수 및 매출액 변화 추이

단위 : 개, 명, 백만원

자료 : 산업연구원, 「전자바우처 도입과 사회서비스산업의 구조 변화」, 2012.

2008 2009 2010 2011

제공기관 수 133 160 194 225

제공기관당 이용자 수 326.6 388.3 466.7 366.3

제공기관당 정부지원금 187.6 192.8 210.4 159.3

제공기관당 본인부담금 16.2 22.5 24.7 17.3

제공기관당 매출액 203.7 215.3 235.1 176.6

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□ 산모신생아 도우미서비스의 시장집중도는 완화되고 있으나 아직 높은 수준 시장집중도 지수인 CR1¹⁾과 허핀달-허쉬만지수²⁾(HHI, Herfindahl- Hirschman Index)를 통해 산모신생아 도우미서비스의 시장구조를 분석하 였음.³⁾

- CR1과 HHI 기준 모두 독점시장의 비율이 줄어든 반면, 경쟁적 시장의 비 율이 늘어나는 추세를 보이고 있음.

·CR1 기준으로는 사실상 독점시장 비율이 2008년 77.2%에서 2011년

<표 4> 매출액 상·하위 10% 제공기관의 평균 매출액 추이

단위 : 백만원

2008 2009 2010 2011

상위 10% 기관의 평균 매출액 694.0 760.0 853.0 675.0

하위 10% 기관의 평균 매출액 8.7 5.1 5.2 3.8

전체 기관 평균 매출액 203.7 215.3 235.1 176.6

(상위 10% 기관 매출액 평균/하위 10% 기관

매출액 평균) 비중(%) 79.8 148.9 163.4 177.1

<그림 1> 상·하위 10% 제공기관의 평균 매출액 추이

1) CR1(Concentrate Ratio)은 하나의 시장에서 1위 기업의 시장점유율 지표로, 통상적으로 CR1이 50%

이상이면 독점으로 간주됨.

2) 관련 시장 내 모든 회사의 시장점유율을 제곱한 값을 합산하여 정해지며, 지수가 낮을수록 기업 간 경쟁이 심하다고 볼 수 있음. 일반적으로, HHI 기준으로 1,500 미만을 비교적 경쟁적(unconcentrated) 시장, 1,500~2,500을 약간 집중된(moderately concentrated) 시장, 2,500 이상을 집중된(concentrated) 시 장으로 평가함.

3) 광역시의 경우 구(경우에 따라서는 군 수준까지), 광역도의 경우 시 혹은 군(시로 지정된 지역은 시까지, 군으로 지정된 지역은 군까지)을 하나의 시장으로 간주하며, 해당 지역의 제공기관은 해당 지역에 소속 (주민등록상 주소 기준)된 이용자들이 실제로 이용한 기관들을 모두 포함함. 따라서 하나의 제공기관이 여러 지역에서 경쟁자로 나타날 수 있음. 즉, 제공기관의 서류상 소재지를 기준으로 하는 것이 아니라 실 질적으로 사업을 영위하는 시장을 기준으로 각 시장별 경쟁 정도를 파악하였음.

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54.6%로 하락하고, HHI 기준으로는 집중된 시장 비율이 96.4%에서 78.4%로 하락하였음.

이처럼 산모신생아 도우미서비스 시장의 집중도는 완화되는 추세를 보이고 있으나, 아직 경쟁적인 시장구조라고 보기는 어려움.

- 2011년 시점에서 CR1 기준으로 여전히 절반 이상이 독점 시장에 해당하 며, HHI 기준으로도 집중된 시장의 비율이 78.4%로 전체 시장의 3/4을 넘는 수준임.

□ 소비자 선택권 강화

소비자 선택권이라는 개념을 정량화하는 것은 매우 어려우므로, 본고에서는 소비자의 제공기관 변경 비율을 소비자 선택권의 대리변수로 활용하였음.

- 소비자가 자신이 이용하던 공급기관을 변경하는 일은 제도 도입 이후에만 발생하는 새로운 현상임.

<표 5> 산모신생아 도우미서비스의 시장집중도 추이

단위 : %

2008 2009 2010 2011

CR1 기준 독점 지역(시장) 비율 77.17 63.16 59.91 54.63

HHI 평균 5,945.2 5,261.0 4,707.4 4,798.2

- 비교적 경쟁적 시장 비율 0 4.39 8.37 5.73

- 약간 집중된 시장 비율 3.65 11.84 12.78 15.86

- 집중된 시장 비율 96.35 83.77 78.85 78.41

<그림 2> 산모신생아 도우미서비스의 월간 시장구조 변화 추이

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- 따라서 공급기관 변경 비율은 제도 도입으로 인해 강화된 소비자의 권리 를 정량적으로 측정할 수 있는 가장 유력한 지표임.

전자바우처 도입 이후 공급기관 전환 건수는 2008년 49건에서 2011년 5,522건으로 약 112배 증가하였음.

- 전체 이용자 대비 공급기관 전환자 비율은 2008년 0.12%에서 2011년 7.13%로 빠르게 증가하였음.

도입 초기에는 소비자의 제공기관 변경이 거의 없었으나, 2009년 중반부터 크게 증가하는 추세임.

- 제도 도입 초기에는 참여기관이 적어 전자바우처를 사용하는 소비자들에 게 선택의 여지가 거의 없었으나, 제도가 정착되어 시장이 확대되면서 소 비자들의 선택권이 계속 상승하고 있음.

- 전자바우처 도입의 핵심적인 목적 중 하나인 소비자 선택권 강화를 통한 경쟁 활성화가 아직 충분한 수준은 아니지만 일정 수준 달성되었다고 평 가할 수 있음.

<표 6> 소비자의 제공기관 전환 추이

단위 : 명, 건, %

2008 2009 2010 2011

전체 이용자 수 41,384 60,664 86,077 77,275

전환 건수 49 674 3,690 5,522

전환자 수 49 666 3,666 5,506

전환자 수 대비 전환 건수(1인당 건수) 1.000 1.012 1.007 1.003

전체 이용자 수 대비 전환자 수 비율 0.12 1.10 4.26 7.13

<그림 3> 산모신생아 도우미서비스 월간 전환자 수 변화 추이

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□ 공정경쟁 환경 조성을 통한 유효경쟁 강화 지속 필요

전자바우처 도입 이후 소비자 선택권이 확대되고, 제공기관 간 경쟁도 강화 되어가는 추세임.

- 그러나 아직 정책목표가 충분히 달성되었다고 볼 수는 없으므로, 소비자 선택권 강화를 통한 제공기관 간 경쟁촉진을 위해 정책적인 노력을 지속 해야 함.

경쟁촉진을 위해 특정 지역에 인위적으로 제공기관의 진입을 독려하는 것은 바람직하지 않으며, 시장기능에 의한 자유로운 진입과 서비스개발이 이루어 질 수 있는 공정경쟁 환경 조성이 정책의 초점이 되어야 함.

- 2012년 8월부터 사회서비스 제공기관을 허가제에서 등록제로 변경하여 진입장벽을 낮춘 것은 매우 바람직한 것으로 평가됨.

소비자들의 선택권을 제한할 수 있는 공급기관들 간 혹은 지자체와 공급기 관 간의 암묵적 담합에 대한 감독기능이 강화되어야 함.

- 대도시보다는 중소도시나 농어촌 지역에서 복지관을 중심으로 담합을 통 한 소비자 나눠먹기식 시장분할이 종종 발생함.⁴⁾

- 이러한 공급기관 간의 담합은 경쟁을 촉진하는 중요한 변수인 소비자들의 선택권을 약화시켜 시장에서의 유효경쟁을 저해하며, 이는 궁극적으로는 사회후생을 저하시킴.

4) 이러한 담합에 대한 논의는 업계 및 학계의 다양한 전문가들과의 인터뷰에서 도출된 것이므로, 구체적인 자료로 입증하기는 매우 어렵다는 사실을 밝혀둠.

박 문 수

(연구위원) mspark@kiet.re.kr

(02-3299-3142)

고 대 영

(부연구위원) daeyoungkoh@kiet.re.kr

(02-3299-3124) 서비스산업연구센터

조 현 승

(연구위원) hscho@kiet.re.kr (02-3299-3216)