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都心再開發 活性化方案 硏究
A Study on the Urban Renewal of Inner City Areas
1997. 12. 127면 / 기본연구(국토연 97-8) 兪在潤
도심재개발은 도심의 쇠퇴해진 기능을 회복하고 토지이용의 효율성을 높이기 위하여 시행되고 있으나, 최근 침체되어 있으며 추진된 지구의 특성을 보더라도 소규모 지구에 대한 개인지주의 고밀도개발로 업무용도에 치중되어 있는 등 공공 측면에서 바람직하지 못한 양상을 띠고 있다. 본 연구의 목적은 이러한 문제점을 규명함으로써 도심재개발을 활성화할 수 있는 방안을 모색함과 동시에 바람직한 개발을 유도할 수 있는 정책방향을 제시하는 데 있다.
본 연구에서는 도심재개발의 문제를 이해관계인들간의 갈등과 정책목표간의 상충으로 파악하였다. 이러한 문제를 현실적으로 파악하기 위하여 토지소유자 7인, 영업세입자 7 인, 민간기업 6인, 공공부문 10인, 전문가 그룹 10인 등 40인과의 심층면담을 수행하였 고, 보다 중립적인 판단을 위하여 전문가들에 의한 협의회도 개최하였다.
면담 결과 도심재개발은 토지취득 및 권리조정문제, 세입자대책, 제도․절차 및 지원 상의 문제, 그리고 개발방식 및 개발방향 등에 있어 각 이해주체별로 시각과 의견이 심 각하게 대립되어 있음을 알 수 있었다.
한편, 도심재개발을 추진함에 있어 공공성, 사업성, 재산권 보호, 민주적 절차, 영세민 보호, 건전 재정의 목표들을 세울 수 있으나 이들 간에도 서로 상충되는 면이 있다. 따 라서 사업과 관련하여 다양한 정책 상호간의 실효성과 상충성을 비교해 볼 필요성이 있 다.
이를 위하여 시행자의 사업성 분석을 중심으로 하면서 다른 주체들로 인한 조건 변화 의 영향을 평가하는 민감도 분석을 시도하였다. 즉 용적률, 주상복합비율, 재정지원, 보 상수준, 사업기간, 이자율 등 지원 및 규제 정책의 변화가 사업성에 미치는 효과를 상호 비교 분석토록 하였다.
도심재개발의 활성화를 위한 정책방향으로는 유연성 있는 개발방식, 공정성의 확보, 대책 있는 개발, 효율성의 증대, 그리고 리더십에 의한 통합과 조정이 제시되고 있다.
우선 대상지구 여건, 업종 분포, 사업성, 주민의식 및 경제수준 등이 다양하므로 이러 한 조건에 맞도록 유연성 있는 개발방법, 개발주체, 세입자대책 등이 수립되는 것이 필 요하다. 그와 동시에 상업지 재개발의 개념을 비단 도심에만 국한시킬 것이 아니라, 물 리적․경제적․사회적 기능의 중심지로 확대시키고 지방 중소도시에서도 도시개발의 주
요 수법으로 사용할 수 있도록 적극 유도하되, 관 주도가 아닌 민간의 요청에 의해 지 정되고 계획이 수립되는 자발적 개발을 지향해야 할 것이다.
그 동안에 주로 의존하였던 전면재개발 위주의 개발방식을 지양하고, 현실적으로 전 면재개발방식이 어려운 곳은 수복재개발방식으로 현재의 기능을 존속시키는 상태에서 공공시설과 환경이 개선될 수 있도록 정부가 지원하고 주민의 참여를 유도해야 한다.
동시에 여건은 좋지 않으나 반드시 재개발되어야 한다고 판단되는 곳은 민관합동개발 등의 방식으로 정부가 적극적으로 개입하여 재원과 행정력을 투입하여야 할 것이다.
다음으로, 이해관계인들간의 분쟁에 대해서는 제도적․행정적으로 명확하고 공정한 기준이 마련되어 개인의 권익을 보호하고 불필요한 분쟁과 사업지연을 방지해야 할 것 이다. 권리변환시의 감정평가방식에 있어서도 종전 토지가격과 사업시행완료 후의 토지 가격이 왜곡 평가되는 일이 없도록 개선되어야 하며, 손실보상시에는 재산가치를 적정 하게 반영할 수 있는 평가방식이 마련되어야 한다. 이와 함께 평가체계의 투명성과 실 효성도 강화되어야 할 필요가 있다.
이와 함께 관리처분계획 수립시 분양참여자의 이견을 조정할 수 있도록 분양층․위치 에 대한 객관적 처리방안을 규정하거나 위원회 등을 통하여 경합을 조정하도록 해야 할 것이다. 또한, 관리처분계획에서 현금청산대상으로 할 수 있는 과소대지의 규모를 명확 히 설정할 필요가 있는 등 도시재개발법령 해석상 분쟁의 소지가 있는 규정에 대해서 구체화할 필요가 있다.
구역지정으로 인하여 불이익을 받는 주민, 영업세입자 등에 대해서는 조세감면의 혜 택을 주되, 개발이익에 대해서는 개발부담금의 과표를 현실화하여 철저하게 환수토록 하는 것이 공정성의 확보라는 측면에서 매우 중요하다. 환수된 개발이익은 도시재개발 기금으로 적립하여 사업성이 떨어지는 지역의 재개발사업에 재투자할 수 있는 방안을 마련토록 할 필요가 있다.
도심재개발은 현재의 기능을 유지하고 회복하는 차원에서 현재 세입자의 재정착을 원 칙으로 하며, 이를 위하여 영세지주에 대한 이주비, 재정착지원금 등에 대해 저렴한 금 리의 융자를 해 주거나 알선하여 이주비와 상승되는 분양가, 임대료 부담 등을 덜어 주 어야 한다. 세입자에게는 조성원가의 특별분양을 해 주거나 재입주를 보장해 주고, 오른 임대료 등을 감당할 수 있는 저리의 융자를 알선해 주어야 한다. 사업기간 중의 생계보 장을 위한 충분한 대책보상비 지급이 요망되며, 무엇보다도 영업의 연속성을 위하여 임 시점포를 마련해 주고 단계별 종합개발 및 순환재개발방식을 검토할 필요성이 있다.
기능의 인위적 전환은 최대한으로 신중하게 하되, 부득이할 경우 철거민 이주단지 확 보 및 조성관련제도가 마련 또는 정비되어야 할 것이다. 기존 시가지 내 국․공유지 매 각시 도심재개발 철거민 이주단지로 우선 공급이 가능토록 국유재산법 등을 개정할 필
요도 있다.
제약된 조건하에서도 효율성을 극대화시키기 위해서는 불필요한 시간과 비용의 낭비 를 최소화하여야 할 것이다. 이를 위해서는 공공부문의 적극적인 추진과 함께 행정절차 의 복잡성과 중복에서 기인하는 비효율성을 과감히 제거하여야 할 것이다. 미동의자 문 제는 가장 큰 사업지연 요인이므로 법적 요건이 갖추어지면 적극적 행정대집행을 해 주 고 수용재결신청 절차도 간소화해야 할 것이다.
사업시행인가와 건축허가 분리, 구역지정 변경과 사업계획의 구분 운용, 각종 심의의 통합 및 간소화 등 현 제도 내의 불합리하고 복잡한 요소는 개선되어야 하며, 전원 동 의시의 관리처분계획 및 공람공고, 법인인 사업시행자에 대한 회계감사 등 실효성이 적 은 절차는 생략해 주는 것이 바람직할 것이다.
도심재개발 지구의 여건상 사업성이 없음에도 불구하고 공공의 목적을 위하여 재개발 을 하여야 한다고 판단되는 지구에 대해서는 공공시설 부담, 국․공유지 매입, 비업무용 부동산 취급 등에서 혜택을 준다든지 금융 및 재정 측면에서 정부가 지원해 주어야 할 것이다. 이를 위해서는 현재 명목적인 수준에 그치고 있는 도시재개발기금이 확충되어 야 한다. 보다 중요한 것은 정부의 리더십에 의하여 다양한 이해주체와 정책목표를 통 합하고 조정하는 역할의 수행이다.
이러한 역할을 수행하기 위해서는 공공이 국․공유지, 행정력, 기금 등을 자산으로 하 여 사업의 시행주체로 적극 참여하되 민간의 재산권과 자율성을 최대한으로 살리는 민 관합동개발방식이 요망된다. 지방정부가 단순한 감독자의 위치가 아닌 직접 지분을 가 지고 참여하여 책임 있는 역할을 수행함으로써 민간투자에 확신을 줄 수 있으며, 공공 성 추구로 인한 사업손실을 보전하거나 이익이 발생할 경우 추후의 사업을 위하여 적립 할 수 있을 것이다. 이는 행정절차의 간소화나 강력한 대집행 등에 있어서 큰 효과가 있을 것으로 기대된다.
