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머리말도로를 포함한 우리나라 교통시설의 건설을 위한 재원의 대부분은 1994년 이후 휘발유 및 경유 등 유류에 부과되는 목적세인 교통세를 주 재원으로 하는 교통시 설특별회계를 통하여 충당되고 있다.1970년대부터 도로사업특별회계가 만들어진 1988년까지는 교통관련 투자재
원이 전적으로 일반회계에서 조달되었으며, 대부분의 재원은 고속도로의 건설과 도로개선사업에 투자되었다. 그리고 1990년대 초에 교통혼잡 악화 및 물류비용 증대가 국가 경쟁력의 증대를 제약하는 상황을 해소하기 위한 방안으로, 목적세 인 교통세와 이를 주 재원으로 하는 교통시설특별회계라는 보다 체계적인 시스템 을 만들어 도로, 철도, 공항, 항만 등 교통시설 전반에 대한 본격적인 투자를 해오 고 있다.교통시설 투자재원의 대표적인 교통세의 경우 1994년부터 2003년까지 10년 동안 한시적인 목적세로 운영되다가, 존폐를 두고 많은 논쟁을 거쳐 현재는 2009 년까지 연장∙운영되는 것으로 결론지어진 상태다. 또한 2006년 말에 교통세의 명칭이 교통∙에너지∙환경세로 변경되고, 수입의 배분도 교통시설특별회계와 기타 환경관련분야에 지출하는 것으로 변경되었다. 그럼에도 불구하고 현재에도 교통시설 투자재원 조달의 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것이 교통∙에너지∙환 경세이므로, 도로를 포함한 모든 교통시설의 투자재원 조달에 대한 논의를 위해 서는 교통∙에너지∙환경세와 교통시설특별회계를 분석하여야 한다.
도로투자재원의 지속적 확충방안
하헌구｜인하대학교 아태물류학부 교수 특
집 투 자 환 경 변 화 와 도 로 정 책 방 향
내용으로, 도로투자재원의 현황과 확충방안을 논의하고자 한다.
도로투자의 재원조달 및 체계 현황과 문제점
중앙정부의 대표적인 도로를 포함한 교통시설투 자는 건설교통부의 교통시설특별회계를 통해 이 루어진다. 사회간접자본 투자재원의 안정적 확보 와 효율적인 투자관리∙운용 등을 위해 1993년 까지 도로∙도시철도사업특별회계 등으로 분산 되어 있던 교통관련 특별회계를 통합∙일원화하 여 1993년 12월‘도로등교통시설특별회계법’을 제정, 1994년부터 시행하고 있으며 1996년부터 는 그 명칭을 현재의‘교통시설특별회계법’으로 개정하여 현재에 이르고 있다. 또한 이 법은 한시 법으로서 그 유효기간이 2003년 12월까지로 규 정되어 있다가, 현재는 2009년 12월까지로 연장 되었다. 교통시설특별회계의 계정으로는 도로계 정, 도시철도계정, 고속철도 및 공항계정, 항만계 정으로 편성되어 있었으나, 1996년부터는 도로
되었고, 2005년에 철도계정에서 도시철도계정 (대중교통계정으로 변경)이 분리∙추가되어 현 재 총 6개 계정으로 운영되고 있으며 2007년 예 산은 총 12조 9,027억 원에 이르고 있다.
이 같은 교통시설특별회계의 세입은 교통∙
에너지∙환경세, 승용차특소세, 수입차관세∙일 반회계전입금 등 다양한 세원으로 구성되어 있 는데, 교통∙에너지∙환경세액의 80%를 교통시 설특별회계에 배분하도록 되어 있다. 그중에서 도로부문 투자재원인 도로계정의 경우 교통∙에 너지∙환경세액의 51~59%, 승용차특별소비세 액, 유료도로수입금 일부, 일반회계전입금 등을 세입으로 하고 있다.
교통시설특별회계의 가장 중요한 세입원은 휘발유 및 경유에 부과하는 교통∙에너지∙환경 세로서 전체 세입의 70% 정도를 차지하고 있다.
<표 2>에서 알 수 있듯이, 교통시설특별회계에서 교통∙에너지∙환경세의 비중은 2001년에
73.9%에서 2002년과 2003년에는 60% 아래로
줄어들었다가 그 이후에 회복되어 2007년에는69.6%를 차지하고 있는 실정이다. 교통∙에너
지∙환경세는 교통∙에너지∙환경세법에 의거 하여 휘발유에 대해서는 630원/ℓ, 경유에 대해 서는 454원/ℓ를 부과하고 있으며(2007년 현재) 징수액의 80%가 교통시설특별회계에 전입되고 있다. 교통시설특별회계에 전입된 교통∙에너 지∙환경세액의 계정 간 배분비율은 중장기종합 교통계획 및 교통시설별 투자계획 등을 감안하여 건설교통부령으로 정하고 있는데, 현재 도로계정 에 51~59%를 배분하고 있다. 그 외 세원으로는도로계정 세입항목
�교통∙에너지∙환경세액의 51~59%
�승용차특별소비세액
�일반회계 전입금
�정부투자기관 등에 대한 출자, 출연, 융자수입금
�다른 회계로부터의 예수금, 전입금
�차입금
�차관수입금
�국책관리기금으로부터의 예수금
�유료도로수입금 중 국고수입금
�기타 도로의 관리 및 운영수입금
<표 1> 교통시설특별회계 도로계정의 세입항목 현황
자료: 교통시설특별회계법의 규정사항
승용차특소세의 75%, 유료도로 수입금, 기타 도로관리 및 운영수입금 등이 있고, 부족분에 대해서는 일반회계전입금을 추가로 지원받고 있다.
도로계정 즉 중앙정부의 도로부문에 대한 투자규모는 2003년에 8조 4,363억 원을 정점으로 그 이후에 점점 감소하여 2007년에는 6조 6,641억 원이었다. 다른 교통시설에 대한 상대적인 규모를 보면, 2001년에는 전체 교통시설특별회계 투자 의 65%를 차지하였고, 그 이후 철도 및 항만에 대한 비중의 증대 등으로 점점 축 소되어서 2001년에는 51.6%에 이르고 있다. 이는 1990년대의 도로위주 투자로 인한 도로 중심의 국가기간교통체계를 철도중심으로 전환하고, 국제교역량의 증 대에 따른 항만혼잡완화를 위하여 철도 및 항만에 대한 투자를 확대한 것에 기인 한다. 그리고, 도로계정의 세입구조를 보면, 교통∙에너지∙환경세의 비중이 절 대적으로 크다. <표 2>에서 알 수 있듯이, 교통에너지환경세의 도로계정수입에 대 한 비중은 2004년에 76.3%, 2005년 74.6%, 2006년 75.6%로 가장 큰 비중을 차 지하고 있다. 교통시설특별회계의 경우와 마찬가지로 중앙정부의 도로투자재원 은 교통∙에너지∙환경세를 중심으로 조달되고 있는 것이다.
지방정부의 교통시설투자는 도로가 대부분이고, 광역도시의 경우 지하철에 대 한 투자가 있는 구조다.1)이러한 투자재원의 상당부분은 중앙정부의 지방정부에 대한 지원에 의존하고 있는데, 지방양여금의 형식으로 지원이 이루어지고 있었 다. 2000년 이후 지방양여금제도가 폐지되고, 현재는 지역균형발전특별회계(균 특회계)와 지방교부세 형태로 지원되고 있으며, 지방교부세의 경우 폐지되고 균
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특 집 투 자 환 경 변 화 와 도 로 정 책 방 향
구분 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년
교특회계 총 규모 (교통세 세입) (교통세의 비중 %)
125,217 (92,491) (73.9)
132,558 (76,515) (57.7)
143,703 (85,818) (59.8)
135,529 (91,940) (67.8)
130,587 (105,327) (71.8)
125,953 (89,054) (70.7)
129,027 (89,827) (69.6)
도로 계정
규모 비중(%)1)
80,839 (64.6)
80,976 (61.1)
84,363 (58.7)
78,950 (58.3)
69,164 (53.0)
64,828 (51.5)
66,641 (51.6) 교통세
비중(%)2)
60,582 (74.9)
50,118 (61.9)
56,237 (66.7)
60,221 (76.3)
51,589 (74.6)
48,980 (75.6)
47,877 (71.8)
<표 2> 교통시설특별회계 및 도로계정의 세입구조
(단위: 억 원, %)
주: 1) 비중은 도로계정의 교특회계 총 규모에 대한 비중임 2) 비중은 도로계정 세입 중 교통세의 비중임 자료: 건설교통부 내부자료
1) 2003년의 경우 지방정부 전체 교통투자 6조 4,590억 원의 89.3%인 5조 7,680억 원이 도로투자이고, 나머지가 광 역시의 지하철과 광역철도에 대한 투자임
에 의하여 그 사용용도가 정해지는 특성상, 지방 정부의 도로투자재원은 세원이 불분명해지고 있 는 상황이다.
공기업의 도로투자는 고속도로 건설과 운영 을 담당하고 있는 한국도로공사의 고속도로에 대한 투자가 전부다. 한국도로공사의 고속도로 에 대한 투자는 중앙정부의 교통시설특별회계로 부터의 출자금(건설비의 50%)과 자체 조달(통 행료 수입, 차입금 등)을 통하여 이루어지고 있 는데, 2005년에 3조 422억 원의 재원이 고속도 로의 건설에 투자되었다.
이상과 같은 공공부문의 도로부문에 대한 투 자 외에 민간부문에 의한 투자재원조달은 1994 년‘민간자본유치촉진법’이 시행된 이후 지속적 으로 추진되었다. 1998년‘사회간접자본에대한 민간투자법’으로 개정되어 본격적으로 민간투자 사업이 추진된 이래, 2006년 6월 현재 70건의 사 업이 국가관리 민간투자사업으로 추진되었고,
84건의 사업이 지자체 등 자체관리사업으로 추
진되었다. 그중에서 인천국제공항고속도로, 인 천공항화물터미널, 천안-논산고속도로, 광주제2순환도로 1구간, 우면산터널 등 69개 사업(국
가관리사업 15건, 자체관리사업 54건)이 완공되 어 운영 중인데, 많은 수의 사업이 도로사업이 다. 이러한 적극적인 민간투자사업의 추진으로2006년에는 전체 SOC투자의 15.5%를 차지할
정도로 양적인 측면에서 성공을 거둔 것으로 평 가되고 있다.그러나 질적인 측면에서는 과도한 우발채무, 높은 사용료 등 여러 가지 문제가 제기되었는데,
추진되었다. 또한 BTO형식의 사업을 축소하고
2003년 이후 도로를 포함한 교통시설 이외의 다
양한 공공시설들에 대한 BTL형식의 민간투자사 업을 적극적으로 추진하게 되었다.외국의 도로투자재원 조달 현황
미국의 도로시설에 대한 투자재원은 고속도로신 탁기금(Highway Trust Fund)을 활용하고 있다.
고속도로신탁기금은 1956년에 만들어졌는데, 휘발유 및 경유에 부과되는 유류세를 세원으로 하고 있다. 1982년 이전에는 유류세의 전부가 도 로투자재원으로 활용되었는데, 1982년에 대중 교통계정(Mass Trannsit Account)이 신설되어 유류세의 일부가 대중교통계정으로 배분되어 대 중교통 부문의 투자에 활용되고 있다. 이외에 타 이어세 등 자동차관련 세금도 세원으로 이용되 고 있다.
일본의 경우 도로투자에 사용되는 재원은 중 앙정부 및 지방정부에 일반회계와 특별회계를 동시에 설치하여 조달하고 있다. 특별회계는 도 로정비특정재원으로 1955년부터 운영되어 왔는 데, 주요 세원은 휘발유세 등의 목적세와 일반재 원, 자동차 중량세, 도로이용자 부담금 등이다.
그리고, 1980년대부터 민간과 정부의 공동투자 방식인 제3섹터방식에 의한 민자유치를 활용하 고 있으며, 현재는 영국의 제도와 비슷한 PFI제 도를 도입하여 운영하고 있다.
독일의 경우 도로투자재원의 조달을 위하여 목적세와 특별회계방식을 활용하고 있다. 동력
및 가열용 광유(mineral oil)에 대하여 광유세를 부과하여 도로투자의 재원으로 활 용하고 있는데, 1975년 이후 50%만을 도로투자재원으로 사용하고 있으며, 1967 년부터는 대중교통시설투자에도 활용하고 있다.
이상 여러 나라의 사례에서 알 수 있듯이, 도로부문 투자의 재원조달수단으로 유류세를 많이 사용하고 있다. 도로를 사용하는 자동차 이용자들로부터 수익자부 담의 원칙에 기초한 유류세를 부과하여, 이를 도로투자의 재원으로 활용하고 있 는 것이다. 이러한 재원조달 방식은 수익자부담의 원칙이라는 단순하면서도 세부 담자들을 설득하기 쉬운 원칙을 적용하는 것이므로, 많이 활용되고 있는 것이다.
또한 유류세 이외에 타이어세, 차량중량세 등 보다 다양한 세원을 발굴하여 활용 하고 있는 것도 주목할 만하다. 그리고, 영국과 일본에서처럼 민간자본의 유치를 적극적으로 추진하여 부족한 공공부문의 재원을 보충하고, 효율성을 증대하는 것 도 바람직한 방안으로 제시될 수 있다.
도로투자재원 확충의 제약요인
1. 교통투자규모의 부족 과잉 논쟁과 투자규모의 축소 압력
지난 2000년대 초에 목적세로서의 교통세 존폐논쟁으로 시작하여 지금까지 도로 투자를 포함한 교통투자규모의 부족 또는 과잉 논쟁이 현재도 진행되고 있다.
1994년에 교통시설투자의 안정성 제고를 위하여 2003년까지 한시적으로 목적세
로서의 교통세 및 교통시설특별회계가 도입되었고, 이는 교통시설스톡의 증대에 큰 기여를 하였다. 그런데 2003년 이러한 교통세의 연장여부를 놓고 SOC 투자규 모의 부족 또는 과잉에 대한 논쟁이 시작되었고, 이는 현재까지도 결론이 내려지 지 않은 채 지속되고 있는 실정이다.2000년대 초 이후, 국가경제규모에 비해 교통부문 투자규모가 과잉 수준에 달하
였다는 주장이 제기되었는데, 특히 1998년 이후 GDP 대비 교통투자비중을 2% 이 상으로 유지하고 있는 것은 OECD 국가들에 비해 높은 수준임을 지적하고 있다.이에 대한 반론으로 선진국의 경우 과거 100년 이상 지속적으로 교통스톡을 증가 시킨 반면, 우리나라의 교통투자기간은 불과 30~40년 정도이므로 경제 선진화를 위해서는 교통부문 투자가 더욱 확대될 필요가 있다는 주장도 제기되고 있다.
이러한 교통시설에 대한 투자규모의 과다여부에 대한 논쟁은 지속되고 있고, 앞으로도 당분간 지속 가능성이 높은 상황이다. SOC 스톡의 적정규모에 대한 엄
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특 집 투 자 환 경 변 화 와 도 로 정 책 방 향
이다. 이러한 교통시설 전체 투자규모의 적정성 에 대한 논쟁은 가장 큰 비중을 차지하고 있는 도로부문에 가장 큰 영향을 미칠 것이다.
그리고 우리나라 중앙정부의 SOC 투자수준 은 1997년 이후 GDP 대비 평균 2.3%의 높은 수 준을 유지하여 왔는데, 우리나라의 SOC 투자예 산은 선진국들에 비해 매우 높은 수준임을 알 수 있다. 이는 짧은 SOC 투자기간으로 인하여 선진 국들에 비해 아직 낙후되어 있는 교통 SOC 스톡 수준을 catching-up해 나가기 위한 불가피한 정 책방향인 것으로 판단할 수 있다.
그러나, 고령화 사회의 급격한 진전 등으로 인한 복지재정수요의 증대와 저성장 시기의 진 입 등으로 인한 재정지출 증대의 한계 등으로
SOC
투자규모의 축소에 대한 압력이 증대될 것 이다. 이러한 추세는 목적세인 교통세를 근간으 로 하는 교통시설특별회계의 폐지 압력으로 나 타나고 있고, 또한 SOC 투자의 효율화에 대한 필요성을 증대시키고 있는 상황이다. 이러한 교 통투자의 축소 압력은 도로부문에 대한 강한 축 소압력으로 나타날 가능성이 크다.2. 동북아물류중심지화 전략 추진 및 남북관계개선에 따른 특정 부문 투자 확대
참여정부의 국정과제로 추진되고 있는 동북아물 류 및 비즈니스중심지화 전략의 추진과 이러한 전략의 구체적인 형태인 인천, 부산, 광양 등에 대한 경제자유구역 지정 등으로 이와 직접적으 로 관련되는 부문에 대한 인프라 투자 요구는 증
프라에 대한 투자는 지속적으로 수행될 것으로 판단되나, 앞서 제시한 SOC 투자규모 축소 압력 에 따라 그 외 부문에 대한 정부재정의 SOC 투 자규모는 축소될 가능성이 큰 상황이다.
그리고, 남북관계 개선을 위한 또는 남북의 경제교류 증대에 따른 남북 간 수송 인프라 구축 을 위한 투자의 증대가 요구되고 있다. 또한 시 베리아 횡단철도 및 중국횡단철도 등 국제 철도 수송체계와의 연계를 위한 한반도 철도망에 대 한 전략적 투자 필요성도 증대될 가능성이 커지 고 있다. 이 또한 다른 교통부문 특히 일반도로 부문에 대한 투자규모의 축소압력으로 작용할 것이다.
3. 정부재정의 대체방안에 대한 수요 증대
정부의 인프라관련 재정여건의 악화에 따라, 민 간의 역할을 확대하는 정책방향은 지속될 수밖에 없을 것이다. 이에 따라 민간의 재원을 동원하고, 민간의 창의성과 효율성을 도입하여 재원을 확충 하며, 건설 및 운영의 효율을 추구하는 민간투자 의 역할은 지속적으로 확대될 것으로 전망된다.
또한 민간의 역할 증대 이외에 지방정부 및 공기 업과 중앙정부의 역할 재정립에 대한 요구도 증 대될 것으로 판단된다.
이와 더불어 연계교통 투자, 병목구간 해소투 자, 기존 시설의 효율적 활용을 통한 투자소요의 최소화, 투자체계의 효율화를 통한 낭비요인의 최소화 등 투자재원 활용의 효율화에 대한 수요 가 지속적으로 증대할 것이다.
도로투자재원 확충방안
1. 투자재원조달의 안정성 확보
<표 3>에서 알 수 있듯이, 우리나라의 사회보장 및 복지지출의 비중은 선진국에 비하여 낮게 나타나고 있다. 그러나, 사회 보장 및 복지지출의 비중은 향후 고령 화의 급격한 진전, 그리고 복지에 대한 수요의 증대 등으로 급격하게 증대될 가능 성이 매우 큰 상황이다. 이러한 상황에서 사회보장 및 복지분야의 지출을 증대시 키기 위하여 도로부문을 포함한 SOC 투자를 감축할 경우, 이는 교통부문에 대한 과소 투자를 초래할 우려가 있다. 특히, 많은 선진국에서 아직도 국내총생산에 대 비하여 2~4% 수준의 경제사업 지출이 이루어지고 있음에 비추어, SOC 부문에 대한 지나친 감축은 절대적으로 지양할 필요성이 있는 것이다.2)
이러한 상황에서 도로부문을 포함한 SOC 투자의 안정성을 보장하기 위해서는 현재의 목적세로서의 교통∙에너지∙환경세와 교통시설특별회계제도의 유지가 무엇보다도 중요하다. 현재 2009년까지로 되어 있는 목적세 시스템은 도로부문을 포함한 교통시설의 충분성 여부에 대한 심도 있는 연구를 통한 컨센서스가 형성 된 이후에 변화를 꾀하는 것이 바람직할 것이다.
또한 재원조달의 안정성 확보를 위하여 현재 휘발유 및 경유에만 부과하고 있 는 목적세를 수송용 LPG에도 부과하는 것을 추진하여야 한다. LPG에는 소비세 가 부과되고 있는데, 이를 교통∙에너지∙환경세로 전환하는 것이 조세저항을 최 소화하면서 재원확보의 안정성을 증대시키는 방안이 된다. LPG소비세의 교통∙
에너지∙환경세로의 전환은 도로이용자들 간 형평성제고에도 도움을 주는 방안 이 된다. 또한 석유수입과정에서 부과하고 있는 부과금의 일정부분(예: 수송용 유 류의 비중)을 교통시설특별회계로 전입하는 것도 검토할 만하다.
2. 투자주체 간 역할분담의 합리적 조정
우리나라 도로부문 투자의 주체별 역할조정은 중앙정부의 역할 축소와 직접적으 로 관련이 있다. 앞서 간단히 논의하였지만, 도로를 포함한 SOC 시설에 대한 투 자는 어느 정도 지속될 필요성은 있다. 그러나, 우리나라의 재정 수지를 감안할
특 집 투 자 환 경 변 화 와 도 로 정 책 방 향
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2) 한국개발연구원. 2004.「우리나라 SOC 스톡 진단 연구」. pp61-63 참조
때, 복지예산 지출에 대한 수요의 증대와 더불어
SOC
시설에 대한 재정 투자의 지속은 한계에 봉 착할 가능성이 큰 상황이다. 따라서, 이와 같은 상황에서의 정책적 대안은 투자 예산의 집행을 합리적으로 수행함으로써, 예산의 증가를 최대 한 억제하는 방안과 정부재정 이외에 SOC 투자 의 대안을 마련하는 방안을 고려할 수 있을 것이 다.투자체계의 합리화를 통하여 예산의 낭비를 최소화하고, 투자의 효과를 극대화하는 정책 대 안은 적극적으로 추진하여야 하나, 시설 수요의 절대적인 증대에 대한 효과적인 방안이 될 수는 없을 것이다. 따라서, 궁극적으로는 정부재정이 외의 대안을 고려하여야 할 것인데, 이와 같은
대안으로서 공기업의 자체 조달 비중의 증대와 지방정부의 역할 확대 및 민간 참여의 증대 등을 고려할 수 있다.
1) 합리적인 민간투자의 확대 추진
민간투자는 다음과 같은 여러 가지 논거에 기초 하여 활성화가 바람직한 것으로 평가할 수 있다.
첫째, 투자재원이 절대적으로 부족하여 정부재 정을 보완할 수 있는 대안이 필요한 상황에서, 민간 자본의 참여는 부족한 재정을 보완하는 하 나의 효과적인 대안이 된다는 사실이다. 둘째, 민간투자는 세대 간 투자비의 분담과 수익자 부 담의 원칙을 적용할 수 있는 유용한 방법이다.
셋째, 민간투자사업은 정부 위험을 민간부문에
(2001) (2002) (2001) (2001) (2002) (2001) (2001)1) (2001)2)
일반공공행정 7.0 6.2 9.0 2.0 2.3 10.3 4.0 2.5
국방 3.0 1.2 2.4 2.8 0.3 1.3 2.9 2.7
공공질서 및 안전 1.8 1.6 1.0 1.9 0.5 2.1 1.1 1.6
교육 7.9 4.2 6.2 4.7 2.0 5.9 4.2 4.4
보건 7.5 6.4 7.8 6.2 1.8 4.6 0.2 0.3
사회보장 및 복지 8.2 22.4 21.2 16.0 3.2 14.7 3.3 4.9 주택건설, 지역사회개발 0.8 1.1 1.0 0.5 0.2 1.4 2.2 1.5
오락∙문화∙종교 0.4 0.7 0.9 0.5 0.2 1.5 0.2 0.6
경제사업 3.1 4.0 5.6 2.6 1.1 6.1 7.6 6.4
연료 및 에너지 농림수산∙수렵 광업∙제조업∙건설업 수송 및 통신 기타 경제사업
0.0 0.6 0.0 2.0 0.0
- - - - -
- - - - -
- - - - -
0.1 0.2 0.0 0.5 0.0
0.0 1.8 0.3 1.2 0.1
0.4 1.7 1.2 2.6 1.7
0.2 1.9 0.7 3.0 -
주분류 외 지출 0.0 0.6 3.5 0.5 0.0 1.0 3.0 0.7
주: 1) 중앙정부 통합재정 기준 2) 국민계정상의 일반정부 기준
자료: 1) 외국 자료는 Government Finance Statistics Yearbook(IMF, 2003)에 제시된 중앙정부, 주정부, 지방정부의 기능별 지출을 합산하여 구하였음
2) 한국의 일반정부 자료는 국민계정(한국은행)의‘일반정부의 목적별 주요지출’부분을 합산하여 구하였음
분산 또는 이전시키는 효과가 있다. 즉, 프로젝트 금융에 의한 재원 조달로, 정부 의 재정 부실을 수반하지 않을 뿐만 아니라, 시설의 건설 및 운영, 그리고 유지∙
보수의 과정에서 정부가 부담해야 할 공기 초과, 비용 초과, 불가항력에 의한 위 험 등을 사업자와 금융제공자에게 분산시킬 수 있는 장점이 있다. 넷째, 시설의 건설과 운영 과정에 민간의 창의와 효율을 도입할 수 있고, 민간기업의 경영 방식 을 접목함으로써 투자 효율성을 제고할 수 있다. 다섯째, 금융 기법의 발전, 자본 시장의 발전, 타당성 분석 등 용역 수행 능력의 발전과 같은 외부 효과 (externalities)와 더불어 정부와 민간의 프로젝트 수행 능력 및 위험 관리 능력의 제고 등 긍정적인 외부 효과를 발생시킨다.
그러나 이러한 장점에도 불구하고, 건설보조금 및 용지보상비의 과다 가능성, 운영수입보장제도로 인한 우발채무의 발생가능성 등 재정에 대한 장기적인 부담 의 가능성을 항상 고려하여야 할 것이다. 특히 지난 2003년 이후 적극적으로 추진 하고 있는 BTL방식의 민간투자사업의 경우 수요부문의 위험을 정부가 지는 형식 이므로, 이로 인한 장기적인 재정부담 증대의 가능성을 고려하여야 할 것이다.
이러한 점들을 고려하여, 민간투자를 합리적으로 확대하기 위해서는 민간투자 사업에 대한 정부의 재정지원을 사전에 명확히 제시하고, 대상사업의 규모를 축 소하는 한편 수익사업화를 적극적으로 추진하여야 한다. 또한 민간투자사업의 적 정비중에 대한 연구를 통하여 정부고시사업, 민간제안사업 등의 규모를 합리적으 로 조정할 필요가 있다.
2) 지방정부의 역할 확대
우리나라 교통투자에 대한 중앙정부와 지방정부의 역할을 보면, 중앙정부의 비중 이 51%(1998)에서 59%(2004)로 증가하였고, 지방정부의 비중은 28%(1998)에 서 22%(2004)로 감소하였다.3)중앙정부가 중심이 되어 투자재원을 조달하고 이 를 지방정부에 지원하는 이러한 시스템으로 인하여, 지역별 특징을 반영한 교통 시스템의 구축에 한계를 가져오는 것으로 판단된다.
이러한 문제를 제거하기 위한 방법으로 지방정부의 역할을 확대하는 방안을 적극적으로 추진하여야 할 것이다. 원칙적으로는 도로투자의 편익이 특정지역에 주로 귀속되는 경우 지방정부가 이에 대한 투자, 유지보수를 책임지는 것이다. 그
특 집 투 자 환 경 변 화 와 도 로 정 책 방 향
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3) 1998년 총 교통투자 규모는 약 22조 8,217억 원이고, 이 중 중앙정부 11조 6,454억원, 지방정부 6조 4,045억 원 인데, 2004년에는 총 교통투자 규모 29조 4,575억 원 중에서 중앙정부 17조 3,008억 원, 지방정부 6조 4,849억 원으로 변화하였음
다. 지방정부의 재정자립도가 열악한 상황에서 이 같은 원칙의 적용은 여러 가지 부작용을 가져 올 수 있다. 따라서 사전적으로 지방정부의 자체 재원조달을 촉진하기 위한 인센티브 시스템을 마련하는 것이 하나의 방법이 될 수 있다.
지방정부는 새로운 세원의 발굴, 조세 외의 다양한 재원조달방안의 도입 등 다양한 방식의 투자재원 조달을 통하여 지역에 적합한 도로시 스템의 구축을 위하여 적극적으로 노력하여야 할 것이다. 중앙정부는 이러한 지방정부의 노력 에 대해 추가적인 재정지원 등의 인센티브를 주 는 시스템을 도입하여 지방정부의 자체 재원조 달을 장려할 필요가 있다.
3) 공기업의 역할 확대
한국도로공사의 경우 자체수입의 증대 등을 통 하여 자체 투자재원 조달의 비중을 증대시킬 필 요가 있다. 통행료수입의 증대 및 자체 차입의 증대(ABS의 발행 등) 등을 통하여 자체 투자재 원의 비중을 증대시킬 필요가 있다. 이러한 자체 재원조달의 증대는 이용자에게 투자재원의 부담 비율을 높이는 것으로 수익자 부담의 원칙에도 맞는 방식으로 이해할 수 있다.
3. 재원조달방안의 다양화
교통시설특별회계의 가장 중요한 재원인 교통∙
에너지∙환경세에 대한 의존도를 단기간에 축소 하는 것은 어려울 것으로 판단된다. 그리고, 수 익자부담의 원칙이라는 단순한 원칙의 적용을
해서도 교통∙에너지∙환경세의 유지는 바람직 한 것이다. 그러나, 이같은 목적세 이외에 새로 운 세원의 발굴은 재원조달의 안정화를 위해서 도 추진하여야 하는 명제다.
새로운 세원의 발굴과 적용은 세부담자들을 설득할 수 있는 논리에 기반하는 것이 부작용을 최소화하는 방안일 것이다. 이러한 논리로 가장 적절한 것이 교통부문 유류세의 논리이기도 한 수익자부담의 원칙이다. 이 논리에서 크게 벗어 나지 않으면서 외국의 사례에도 존재하는 세원 의 발굴을 추진하여야 할 것이다. 앞서 외국의 사례에서 제시된 자동차 중량세, 타이어세 등이 이 같은 원칙에 적합한 세원이 될 수 있다. 또한 이미 건설하여 운영하고 있는 고속도로의 운영 권을 매각하는 등 보다 획기적인 재원조달 방안 도 적극적으로 검토할 필요가 있다.
참고문헌
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