K R I H S
F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식‘제2차 미래국토포럼’
2040년 미래 국토발전을 위한 전략 수립
박재희 | 국토연구원 연구원(정리)
국토연구원 국토계획연구본부는 지난 9월 3일(수) 국토연구원 강당에서 ‘제2차 미래국토포럼’을 개최 하였다. 이번 포럼에는 최막중 대한국토·도시계획학회장, 김용웅 전 충남발전연구원장, 황희연 충북 대학교 교수, 김찬호 중앙대학교 교수, 정재희 경남발전연구원 박사, 이희연 서울대학교 교수, 김현아 한국건설산업연구원 박사, 이덕복 전 한국토지주택연구소 박사, 홍진기 산업연구원 박사, 황상규 한국 교통연구원 박사, 국토교통부의 박선호 국토정책관, 김규현 국토정책과장, 박정수 지역정책과장 및 국 토연구원의 차미숙 연구위원 외 연구진 등 총 23명이 참석하였다. 먼저 차미숙 국토연구원 연구위원의
‘미래 국토발전 전략과 정책방향’ 발표에 이어 김선희 국토연구원 선임연구위원의 ‘국토비전 2050 수 립사례’, 황상규 한국교통연구원 선임연구위원의 ‘미래 이동성 변화에 따른 교통정책, 기술개발 전략’, 그리고 이영주 국토연구원 책임연구원의 ‘일본의 국토 그랜드 디자인 2050’에 대한 발제가 진행되었 다. 다음은 이번 포럼에서의 발표내용과 토론내용을 요약·정리한 것이다.
1. 미래 국토발전 전략과 정책방향 (차미숙 국토연구원 연구위원)
미래국토 연구는 국토에 장기적이고 지속적으로 영향을 미치거나 구조적으로 변화를 야기시킬 수 있는 트렌드적 변화요인과 위기 대응과제를 도출 해내는 한편, 바람직한 미래국토를 구현하기 위한 전략과 정책방향을 설정한다는 점에서 의의가 있 다. 이번 연구에서는 국토 트렌드 전망과 미래 국 토발전 전략 마련을 위해 현재의 자료를 기초로 가 능한 미래를 분석·전망하는 한편, 합의적 형성 접 근방법을 함께 활용했다. 특히, 합의적 형성을 위해 전문가 회의(미래국토포럼)와 설문조사, 미래국토 소통방(http://misobang.net) 및 메타분석 등 다양 한 접근방법을 활용하고 있다.
작용을 거쳐 사회경제시스템뿐만 아니라 국토 트 렌드에도 특징적인 영향을 주는 것으로 파악했다.
이들 트렌드 요소들은 특히 국토공간 구조, 국토이 용·기능, 국토정책 거버넌스의 세 가지 측면에서 국토 트렌드를 결정짓는 것으로 보고 이를 심층적 으로 진단·전망하였다.
첫째, 국토공간 구조 측면에서 국토공간은 대도 시권화되고 지역 간 격차가 확대되면서 양극화될 것으로 전망했다. 또한, 지리적 경계가 소멸하고 공 간이 압축될 것이다. 인구감소, 고령화, 접근성 불 비 등으로 인해 향후 국민의 기초생활 영위가 힘든 한계지역에 대해서 인프라 공급 계획 및 공간관리 전략 등 정책적 관심이 요구된다.
둘째, 국토이용·기능 측면에서는 국토이용, 소 비패턴의 변화로 주거공간과 교통수단 등의 공동
분야별 트렌드 요소와 국토정책 차원의 함의
구분 트렌드 변화와 핵심요소 국토영향·정책이슈 도출
인구 ● 저출산과 고령화
● 1인 가구와 다문화가구 등 가족형태 변화
● 경제활력 약화, 신규·대규모개발 수요 감소 - 농촌 및 지방 중소도시 침체 심화
● 새로운 주거 및 공간환경 수요 증대 - 공유주택, 무장애주택 등
사회
● 개인적 삶의 중시 등 가치관 다원화 - 건강, 여가 및 문화에 대한 수요 증대
● 사회관계의 단절과 파편화 증대
● 삶의 질 중시 생활공간 창출수요 증대 - 도시서비스 수요, 자연환경 관심 증대
● 지역사회공동체 형성 노력 증대
기술
● 과학기술의 융·복합화 확대
● 신산업 및 기술경쟁 가속화
- 신재생에너지 기술, ICT 및 인터넷, 운송기술 혁신 등
● 주거, 교통, 방재 등 첨단화와 자동제어 확산 - 공간정보와 ICT 융합, 스마트 국토 실현
● 시공간 제약 입지극복 가능
- 산업·주거입지 등 국토이용행태 변화 기후
변화
● 기후변화와 재해, 질병위험 증가
● 자원부족 심화
● 압축개발 및 방재형 국토수요 증가
● 그린인프라 및 저탄소 국토 이용
● 환경보전 및 안전 국민의식, 국제협력 증대 경제 ● 경제 저성장 추세 심화와 양극화
● 한·중·일 경제통합 가속화와 글로벌 교류 확대
● 신규투자 감소와 도시재생, 기존 시설 효율화
● 저성장-양극화의 악순환 형성 및 개선 노력
● 초국경지역(한·중·일, 글로벌) 경제협력 확대 정치 ● 분권화와 참여, 소통방식 다양화
● 남북 간 교류와 경제협력 증대
● 수평적 거버넌스와 분권 가속화
● 남북 간 경제통합 및 통일 실현
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F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식이용 추세가 강화될 것으로 전망되며, 인프라 시설 의 노후화에 선제적 대응이 필요하다. 산업단지의 노후화 전망 결과, 준공 후 20년이 경과한 노후산 업단지는 2013년 25.7%에서 2040년 39.3%로 증가 할 것으로 나타났다. 그리고 기후변화와 재난재해 에 체계적인 대응이 필요하며, 과학기술과 공간정 보기술의 융·복합 활용으로 범죄, 재난재해, 장애, 격차 등이 없는 국토에 대한 수요가 증대할 것이다.
셋째, 국토정책 거버넌스 측면에서는 분권화로 정부역할 및 기능변화가 가속화되며, 초연결시대 의 국토정책 소통방식에서의 적합한 대응 필요성 이 증가할 것으로 전망했다.
이러한 국토 트렌드로 대두될 현상과 문제 진 단을 토대로 미래국토 발전을 위한 8대 전략을 도 출하였다. 첫 번째 전략은 ‘네트워크형 국토공간의 형성’이다. 수도권과 지방 간의 이원구조, 행정구 역 단위의 폐쇄형 정책에서 탈피하여 스마트 첨단 기술과 국토공간의 네트워크 촉진으로 부가가치 를 창출하는 것이다. 두 번째 전략은 ‘스마트 국토:
free 국토기반 조성’으로, 기술변화를 생활에 접목 시켜 국민의 일상을 편리하고 장애 없는 국토공간 을 조성하는 것이다. 세 번째 전략은 ‘재해와 사고
로부터 안전한 국토 실현’이다. 기후변화와 재난재 해 등 국민의 안전을 위협하는 요소들에 대응할 수 있는 재해종합시스템 및 안전한 도시 및 지역 기반 조성이 요구된다. 네 번째 전략은 ‘국토 및 인프라 재생과 통합적 관리’로, 인프라 노후화에 대한 체계 적인 대비와 국토 인프라의 효율화 및 사각지대 해 소 차원에서 통합적 관리 전략이 필요하다. 다섯 번 째 전략은 ‘국토의 다원적 가치창출 및 고부가가치 화’다. 국토공간 정보에 다양한 분야 간 융합을 통 해 부가가치를 창출하고, 사회적 약자를 배려하는 포용적인(inclusive) 국토정책의 강화가 필요하다.
여섯 번째 전략은 ‘소통·체감·수요맞춤형 국토 정책 추진’으로 정책수요자를 고려한 국토정책 추 진과 국민 공감대 형성이다. 일곱 번째 전략은 ‘국 토의 글로벌 Frontier 개척’이다. 이러한 국토 트렌 드 진단과 전망을 토대로 한 전략과 함께, ‘통일시 대 한반도 국토발전 추진’으로 통일에 따라 급격하 게 야기될 국토 분야의 이슈들에 대해서도 정책적 으로 대응할 수 있는 준비가 필요하다. 앞으로 연구 를 진행하면서 포럼에서 제시한 8대 국토발전 전략 들은 전문가 등과의 심도 있는 논의를 통해 최종 국 토발전 전략으로 보완·정리해나갈 예정이다.
<분석 예시> 2040년 산업단지 노후화 전망
3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500
0
1964년 1970년 1980년 1990년 2000년 2010년 2020년 2030년 2040년 노후산단(준공 후 20년 경과)
전체 산단
2040년 2013년
25.7% 39.3%
74.3% 60.7%
2013년 전체 산단: 1,033개 노후산단: 265개
교통분야 미래 메가트렌드의 키워드는 교통수단 간 공유와 연계, 교통체계의 전기화·지능화를 꼽 을 수 있으며, 이에 대비하여 향후에는 교통수단의 공유, 연계, 전기화 등을 감안한 인프라 구축이 요 구된다.
기존의 교통정책은 경제발전과 국토개발 지원 형 수요대응 교통망 구축을 목표로 진행되어 왔고, 그 결과 교통인프라 확충으로 2시간대 전국 생활 권화라는 성과를 어느 정도 달성할 수 있었다. 그러 나 자동차 중심의 교통체계로 인해 교통사고, 교통 혼잡, 환경오염, 저소득층 접근성 악화 등 경제적·
사회적 손실이 증가하였다.
최근 한국교통연구원과 독일 Fraunhofer가 진 행한 메가트렌드 대응 교통전략에 관한 세미나에 서는 인구감소, 저성장, 사회 안전, 국제교육 감소, 기후변화 영향, 에너지 고갈, 경제질서 변화 등 7가 지를 미래교통 분야의 메가트렌드로 정리하였다.
이들 메가트렌드에 대응한 교통전략에는 교통체계 의 공유-전기화-지능화 등 교통기술을 통한 교통 혁신이 필요하다. 교통기술 혁신을 통해 새로운 인 프라를 구축함으로써 경제가 활성화되고, 융·복 합 기술 개발을 통해 교통 서비스의 향상은 물론 산업의 활성화에 기여할 수 있다.
미래 교통체계 구축을 위해서는 경제-국토-교 통계획 간의 연계 및 우선순위에 대한 검토가 필요 하다. 미래 교통에 영향을 주는 이슈의 중요도, 동 의도에 따라 우선순위를 고려할 수 있을 것이다. 뿐 만 아니라 교통기술과 교통제도 간의 조화가 요구 되는데, 기술 수준에 비해 제도가 미비하여 교통시
비, 충전인프라 설치에 대한 규정 등이 미흡하여 크게 활성화되지 못하고 있으며, 우버 택시의 경 우에는 불법으로 규정되었다. 자율주행차량의 경 우도 실용화 단계이나 사고 등과 관련하여 관련법 이 미비한 실정이다. 따라서 교통기술 발전과 사회 적 수용성 간의 조화가 필요하며, 제도적 기반을 마 련하여 메가트렌드에 대응하는 것 등을 정책과제 로 제시하였다.
토론내용
■ 김용웅(전 충남발전연구원장):
초장기 미래연구의 접근을 위해서는 ‘변화의 속도’에 대한 고려가 필수 적이다. 현재의 경험과 추세 연장을 통해서 미래를 진단하는데는 한계가 있으며, 불가능하다. 초장기 미 래연구를 위해서는 단계적인 미래분석방법 등 다양 한 접근방법에 대한 검토가 고려되어야 한다.■ 황희연(충북대학교 교수):
변화속도가 가속화됨에 따라 2040년 미래 예측에는 어느 정도 한계가 있 을 수밖에 없으므로 지나치게 구체적이고 현실적 인 전망보다 다소 추상적, 비전적인 구상도 바람 직하다고 생각한다. 2010년에 수립된 ‘그랜드 국 토비전 2040’과 연계하여 보완 및 구체화할 수 있 을 듯하다.2040년에 통일이 될지, 안될지는 모르겠지만 통 일이 되지 않더라도 남북한 경협은 지속·확대될 것이다. 따라서 통일만 가정하기보다는 ‘경협, 1국 가 2체제, 통합’ 및 동북아 외교관계 등을 고려한 단 계별 시나리오 전략이 필요하다.
K R I H S
F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식대도시권과 과소화지역 정책과 관련해서는 일 본의 compact&network가 시사하는 바를 참고하 여, 네트워크형 국토 형성을 위한 구체적 전략 마련 이 필요하다. 뿐만 아니라 국민공감대 형성, 국토교 육이 중요한 만큼 국토정책 수립과정의 소통, 참여 방안 제시가 필요하다.
■ 김찬호(중앙대학교 교수):
기후변화·인구변화 같 이 트렌드를 통해 도출 가능한 문제와 재해·통일 등 우발적 사건에 의한 문제를 구분하여 문제에 대 한 계층화를 하는 것이 필요하다. 긍적적 미래뿐 아니라 노인부양비 증가나 중국의 성장 등으로 인 한 부정적 전망도 공존하므로, 위기를 명확하게 드 러내고 이에 대한 대응전략을 제시하는 것이 필요 하다.■ 김현아(한국건설산업연구원 박사):
현재의 전략에 위기요인의 반영이 필요하다. 대기오염 및 환경오 염과 같은 중국의 영향, 해안가의 원전에 대한 위 험성, 중장기 기후변화 영향에 대한 대응이 필요할 것이다. 한편, 미래국토 연구의 문제의식과 관련하 여 일본의 ‘국토 그랜드 디자인 2050’의 경우 대지 진·급격한 인구감소 등 문제의식을 명확하게 인 지하고 이에 대한 대응으로 전략을 수립한 반면, 우리의 경우에는 명확한 문제가 불확실한 듯하다.우리나라는 교통사고율과 자살률이 높은데 이러한 문제에 대한 고려도 필요하며, 인프라 노후화, 시 설물 안전, 자연재해 방지 등 안전문제의 부각이 필요하다.
■ 이덕복(전 한국토지주택연구소 박사):
메가트렌드 가 무엇인지, 특히 우리나라에 큰 영향을 주는 메가트렌드는 무엇인지 비중을 달리하여 범주화시킬 필요가 있다. 통일 한반도 전략에는 통일 후 토지제 도 연구 등 부문별(분야별) 연구를 참고할 필요가 있다. 현재 교통인프라 전망은 모두 수도권을 중심 으로 되어 있는데, 통일 후의 교통인프라는 수도권 중심이 아닐 수도 있으므로, 수도권 관통에 대한 재 검토가 필요해 보인다.
■ 이희연(서울대학교 교수):
미래 트렌드의 경우 메 가트렌드와 마이크로트렌드가 혼재되어 있는데, 외부적·내부적 변화로 구분하여 접근이 필요하 다. 미래 트렌드의 경우 급진적·점진적, 긍정적·부정적, 회피불가능·회피가능한 것들로 구분할 수 있을텐데, 대응 가능하며 보다 급진적이고 사전 조치가 필요한 트렌드를 선별 후 메가트렌드 위주 의 전략 마련이 필요하다.
인구감소, 저성장 문제는 통일로 변화가능한 트 렌드이며, 국가 간 인구이동이 활발해지면 역전가 능한 문제다. 현재는 도시에 대한 부분이 강조된 만 큼 비시가화 지역, 토지이용문제 등에 대한 부분도 고려가 필요하며, 주거, 생산, 위락 등 생활공간별 로 대응전략을 제시하는 것도 고려할 수 있다.
■ 정재희(경남발전연구원 박사):
트렌드와 그것으로 인한 국토의 영향 등 국토의 미래 정책과제를 보는 탑다운 방식 말고도, 지역에서 바라보는 미래에 대 해 살펴볼 필요가 있다. ‘경남지역 미래 예측 연구’ 를 수행해보니, 국토 차원의 트렌드를 이해하는 것 과 이를 지역에 적용하는 것은 또 다른 문제였는데, 공간영역이 지역 단위에서는 작은 변수, 특히 정책 변수가 큰 영향을 주기 때문이다. 공항·광역경제 권 등 지역의 미래와 연결되는 것에 대한 고려가총합이 국토의 미래가 아닐 수 있다’라는 생각을 가 지고 상향식 미래비전에 대한 고려가 필요하며, 트 렌드 전망보다는 국토정책 변수, 자원배분 문제와 실천방안 마련이 더 중요하다.
■ 홍진기(산업연구원 박사):
미래 트렌드 중 기술변 화 대응방안에는 주거, 교통 분야 외에도 산업, 산 업입지 정책제시가 중요하게 다뤄져야 할 것이다.산업구조 변화 시 산단입지유형 존속이 가능할 것 인가? 산업구조 변화 수용이 가능한 입지공급방식 이 필요(office park, business park)하다.
글로벌 경제 변화와 양극화에 대한 대응이 가장 중요하다고 생각되는데, 입지 경쟁력이 국내 기업 유지와 해외 기업유치의 핵심이므로, SOC 효율성 투자뿐 아니라 외국 투자자본을 붙잡을 수 있는 제 도 등의 전략이 필요하다.
미래국토의 공간구조를 그려보면 불평등은 더 심화될 것이다. 수도권과 지방의 이원구조가 지금 보다 완화될 것인지 심화될 것인지에 대해서는 여 러 의견이 있겠지만, 산업구조 변화에 따라 창조산 업 및 기술을 끌어들일 수 있는 지역은 수도권뿐이 다. 따라서 이원구조가 더 심화될 수도 있으므로 균 형국토에 대한 전략이 중요하다. 또한, 항공물류 급 성장 전망 가운데 우리는 현재 공항인프라가 부족 한 실정이다. 대부분 여객 중심이기 때문에 항공물 류를 소화할 수 있는 역량을 갖춘 공항이 지방에 부 족하다. 따라서 인프라, 특히 공항인프라에 대한 전 략이 필요하다.
■ 최막중(대한국토·도시계획학회장):
앞으로 포럼도권 관계 변화, 대중교통 전환율 등 소망하는 미 래와 현실적 이견 등에 대한 논의도 필요하다. 통 일 이후 북한 인구의 남한 이동 등 어떠한 임팩트 가 주어졌을 때, 인구과소의 트렌드가 해결될 수 있 는지 또는 수도권이나 도시로 집중되어 수도권-지 방 이원구조가 심화될 것인지 등 시나리오적 접근 이 고려되어야 한다. 정책은 비전과 미래에 마주할 현실의 차이를 보완할 수 있어야 하므로, 위기와 문 제제시가 필요하다.
